Монгол дахь Конрад Аденауэрын сан МУИС-ын Улс Төр Судлалын тэнхимтэй хамтран зохион байгуулсан “Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн өмнө” хэмээх эрдэм шинжилгээний бага хурал дээр тавигдсан “Засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангах нь-Конструктив механизм Монголд тохиромжтой эсэх нь” нэртэй мэтгэлцээнийг та бүхэнд хүргэж байна. 

Үндсэн хууль судлаач О.Машбат “Засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангая гэвэл  конструктив механизмыг үндсэн хуульд нь тусгах нь зүйтэй” гэж нотлогч талаас,  Улс төр судлаач Д.Бадамдаш “Үндсэн хуулинд конструктив механизмыг заавал суулгах шаардлагагүй бөгөөд өөр механизм, эрх мэдлүүдийг олгосноор засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангах боломжтой” хэмээн няцаагч талаас өөрсдийн байр суурийг илэрхийлсэн нь засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангах тухай асуудлыг олон талаас нь харах боломжийг олголоо.  27 жилийн хугацаанд 30 дахь ерөнхий сайдынхаа нүүрийг үзээд байгаа монголчууд бид хоёр жилийн давтамжтай явагдаж буй сандал суудлын төлөөх өрсөлдөөнөөс зайлсхийж, тогтвортой бодлого, тогтвортой төртэй байхыг хүсч байгаа гэдэгтэй хэн ч маргахгүй.  Үндсэн хуулиндаа өөрчлөлт хийх түүхэн нөхцөл бүрдээд байгаа энэ үед Засгийн газрын дундаж наслалтыг нэмэгдүүлэх, тогтвортой байдлыг хангахын тулд шийдвэрлэх арга замыг  эрэлхийлсэнд энэхүү мэтгэлцээний мөн чанар оршиж байлаа.

Конструктив механизм гэж юу вэ? Олон улсын туршлагаар энэ механизмын давуу болон сул талууд юу байна вэ?

О.Машбат: Конструктив механизм гэж юуг хэлээд байна гэхээр олон улсын туршлагад парламентаас санаачлан ерөнхий сайдад итгэл өгөх тухай асуудлыг сөхөж, санал хураах ойлголтыг хэлж байгаа юм. Энэ механизм нь дараах онцлогтой. Нэгдүгээрт, Ерөнхий сайдыг огцруулах асуудлыг хэлэлцэхийн өмнө дараагийн ерөнхий сайд нь хэн байх вэ? гэдэг дээр улс төрийн тохиролцоо хийх ёстой. Хоёрдугаарт, парламент ерөнхий сайдад итгэл эс үзүүлэх тухай асуудлыг хөндөөд ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэхээр шийдвэл, өөрөөр хэлбэл өмнөх ерөнхий сайдыг ажлыг нь үргэлжлүүлэхээр шийдвэл тэр ерөнхий сайдад ерөнхийлөгч санал тавиад парламентыг тараах эрх үүсч байгааг хэлж байгаа юм. Өөрөөр хэлбэл парламент нь өөрөө санкцитай болж байгаа юм.  Ийм механизмыг анх бодож хийсэн орон нь ХБНГУ бөгөөд  үндсэн хуульд нь дэлхийн 2 дугаар дайны дараагаас суусан. Энэ схем одоо болтол хэрэгжиж байгаа. Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэх тухай энэ схемийг өнөөдөр  Европын парламентын засаглалтай ихэнхи орнууд хэрэглэж байна. хамгийн сүүлд 2007 онд Израйл улс авсан. Яагаад дэлхий даяар жишиг болоод байна вэ гэхээр энэхүү схем нь засгийн газрын, ерөнхий сайдын, гүйцэтгэх эрх мэдлийн тогтвортой байдлыг баталгаатай хангаж байгаа юм. Энэ схемийг авсан улсуудын засгийн газруудын дундаж наслалт урт болж эхэлж байгаа. Тиймээс гүйцэтгэх эрх мэдлийнхээ тогтвортой байдлыг хангахын тулд парламентын засаглалтай дийлэнх улсууд сүүлийн хагас зуун жилийн явцад хуулж авч хэрэглэж байгаа. Манайд бол засгийн газрын наслалт их богинохон байна гэж шүүмжлэгддэг. Тийм учраас засгийн газрын тогтвортой байдал, гүйцэтгэх эрх мэдлийн тогтвортой байдыг хангахын тулд конструктив механизмыг шууд авч хэрэглэвэл яасан юм бэ гэсэн санаа байдаг. Би бол хувьдаа дэмждэг. Сөрөг тал бол ганцхан байна гэж харж байгаа ерөнхий сайдын асуудлыг хөндөх тоолондоо парламент өөрөө тарах эрсдлийг хүлээж байдаг ийм механизмыг авах нь Ерөнхий сайд нь тогтвортой үлдээд, ерөнхий сайдын дарангуйлал тогтох магадлалтай байдаг. Үүний хамгийн тод жишээ нь Унгар болчихоод байгаа юм. Өөр ямар нэгэн эсрэг аргумент одоогоор харагдахгүй байгаа юм.

Д.Бадамдаш: Парламентаас засгийн газрыг огцруулах энэ санал нь хоёр эрсдлийг дагуулдаг. Нэгдүгээрт, урьдчилаад дараагийн ерөнхий сайдыг тохиролцох нь маш удаан хугацаанд үргэлжилдэг үйл явц учраас тэр хэмжээгээрээ засгийг солих үйл явцыг удаашруулна гэсэн үг. Хоёрдугаарт, хэрвээ засаг солих гээд амжилтгүй байх юм бол Германы канцлер нь эргээд парламентаа Бундестагийг тараах эрх  үүсч байгаа. Нөгөө талд Конструктив зарчмын эсрэг Деструктив зарчим байгаа. Засгийн газарт итгэл үзүүлэх асуудлыг парламент баталдаг. Хэрвээ дараагийн засгийн газрыг байгуулах хугацаанд засгийн газар байгуулагдахгүй бол ерөнхийлөгч эргээд парламентыг тараагаад сонгууль явуулдаг. Германд бол 2 удаа ийм үйл явдал болсон нь нэг нь 1982 онд Хэлмут Колийн засгийн газрын үед, нөгөө нь 2005 онд Герхард Шройдерийн үед 2 удаа болсон. Өөрөөр хэлбэл Эрх баригч эвсэл нь өөрөө парламентаа тараах санаачлага гаргаад тэрийгээ хэрэгжүүлж чадсан 2 тохиолдол нь энэ. Засгийг огцруулах тал дээр ийм 2 эрсдэл байдаг учраас засаг их тогтвортой байдаг. Сөрөг талыг бол О.Машбат түрүүн хэлсэн. Засгийн газар нь их удаан хөшингө Ерөнхий сайдын дарангуйлал, ерөнхий сайдын зонхилох үйл явц удаашрах хандлагатай. Хоёрдахь сул тал нь ялангуяа эвслийн засгийн газар байгуулагдаж байгаа улсуудад их ажиглагдаж байгаа нь эвслийн засгийн газарт орсон гурав дахь хүчин аль ч үед тохиролцоо хийж, аль засгийн газарт орох боломжтой байгаа юм. Өөрөөр хэлбэл гурав дахь хүчин засгийн газрын тогтворгүй байдлаар тоглолт хийх боломж үүсгэдэг. Германд Чөлөөт Ардчилсан нам хэмээх 3 дахь хүчин Христийн Ардчилсан Намтай хамтарч засаг барьж байгаад дараа нь Социал Демократ намтай хамтарч засаг барьж байсан түүх бий. Энэ нь эргээд хуйвалдааныг өөхшүүлж байгаа тийм хэлбэр бий. Зөвхөн конструктив механизмыг нэвтрүүлснээр засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангана гэвэл хангалттай биш. Олон гарц бий. Конструктив зарчим байснаар засаг томилогдох тохироог урьд нь хийж байгаагаараа л онцлогтой. Европын ихэнхи орнууд гэж ярьсантай бас санал нийлэхгүй байна. Дэлхий нийтэд арваадхан орон л энэ зарчмыг хэрэглэж байна. Герман, Унгар, Израйл гэх мэт. Гэхдээ ихэнхи тогтсон хөгжилтэй оронд энэ конструктив зарчим бол байхгүй. Намын төлөвшил, бусад систем нь сайн хадгалагдсан учраас энэ зарчмыг заавал нэвтрүүлэхгүйгээр тогтвортой байдлыг хадгалж болж байгаа.  

Олон улсын туршлагатай танилцлаа. Монгол улсын нөхцөл байдал дээр аваад үзвэл конструктив зарчим магадгүй ямар давуу, сул талуудыг үүсгэх вэ?

О.Машбат: Монголд ямар давуу тал үүсэх вэ гэхээр манай Үндсэн хуульд заавал өөрчлөлт хийх гээд байгаа ганцхан л шалтгаан бий. Гүйцэтгэх эрх мэдлийн тогтвортой байдлыг хангах. Гүйцэтгэх эрх мэдэл нь яагаад тогтворгүй байгаа юм гэхээр энэ нь хоёр шалтгаантай. Нэгдүгээрт манайх гүйцэтгэх эрх мэдлээ 2 хувь салаалчихсан. Ерөнхий сайдын эрх мэдлийг үзэх юм бол гүйцэтгэх эрх мэдлийг толгойлдог юм шиг боловч ерөнхийлөгч ердийн хуулиудаар олгосон нийтлэг эрх мэдлүүдээр дамжуулан гүйцэтгэх эрх мэдлийг салаалчихсан. Өглөө Тэмүүжин гишүүн ярьсан. ҮАБЗ гээд бас нэг паралель засгийн газар шиг юм бий болчихсон гэж. Үнэхээр тийм үү гэвэл тийм. Гүйцэтгэх эрх мэдлээ ингээд 2 салаалчихсан учраас бид Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хязгаарлах ёстой гэж яриад байгаа юм.

Нөгөө талаасаа манай засгийн газар их хурлаасаа томилогддог буюу нам, фракцуудын хүчний тэнцвэрээс шууд хараат байдаг. Конструктив механизмыг авснаар юу сайжрах вэ гэхээр Их хуралд байгаа нам фракцуудын хүчний тэнцвэрээс мэдрэг байдал, эмзэг байдал нь арай жоохон тогтворжих юм. Тэгэхдээ хэдийгээр энэ механизмыг авсан боловч ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хязгаарлахгүй бол засгийн газар тогтворгүй хэвээрээ л байна.

Дээрээс нь гүйцэтгэх эрх мэдэл нэг шугамаар төвлөрсөн байдлаар хэрэгжиж чадахгүй хэвээрээ л байна. Гүйцэтгэх эрх мэдлийг тогтворжуулахын тулд бид конструктив механизм юм уу өөр ямар нэгэн механизмыг авч парламентаасаа шууд хараат мэдрэг байдлыг болиулах ёстой. Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хязгаарлах гэсэн хоёр арга хэмжээг зэрэг авч байж засгийн газар тогтворжино. Конструктив механизмыг дангаар нь аваад ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хязгаарлахгүй орхичихвол яваандаа ерөнхийлөгч шууд гүйцэтгэх эрх мэдлийг удирдах ийм нөхцөл байдалд хүрнэ.

Д.Бадамдаш: Америкийн судлаачид аливаа манлайлагч улс төрийн шийдвэр гаргахдаа заавал массын сэтгэл хөдлөл, хандлагыг харгалздаг гэж үздэг.  Сая болсон засаг огцруулах үйл явцыг харж байхад тийм нөхцөл байдал боллоо гэж би харж байна. яагаад гэвэл эрх баригч нам өөрөө амлалтаа биелүүлж чадаагүй, эдийн засгийн өөрчлөлт хийж чадаагүй, эдийн засгийн хямрал удаан үргэлжилсэн, иргэдийн дунд сэтгэл ханамжгүй байдал байсан нь ерөнхийлөгчийн сонгуулиар ч харагдсан. Дараа нь явуулсан олон судалгаагаар иргэдийн дунд сэтгэл ханамжгүй байдал их байсан. Энэ нь засаг огцрох нэг үндэслэл болсон. Энийг бол эрх баригчид сая харгалзаж үзсэн гэж би бодож байгаа.  Тиймээс хэдийгээр нам доторхи улс төр хичнээн хамааралтай ч гэсэн ард түмний хандлага мөн их нөлөөлсөн гэж харж байна. Конструктив механизмыг авсанаар шууд засаг тогтвортой болчихно гэдэгт би итгэхгүй байгаа. Харин ч одоогийнхоороо явах боломжтой гэж харж байгаа. Бид бол 45 хоногийн дотор засгаа томилох хугацаатай. Энэ хугацаандаа томилж чадсан. Энэ хугацааг дахиад ч багасгах боломжтой. Тэгвэл дараагийн засаг хурдан бүрдэх боломжтой болно. Ингэснээр хоорондын зааг багасах бүрэн боломжтой. Ер нь бол аажмаар өөрчлөлт хийхгүй бол Үндсэн хуулиндаа өөрчлөлт хийснээр өөр болзошгүй аюул магадлал ихэснэ. Ялангуяа манайд сонирхлын зөрчлийн асуудлыг маш сайн тусгах хэрэгтэй. Сонирхлын зөрчлөөс сэргийлэх процедурыг нэвтрүүлвэл Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийг оновчтой болгох эх үндэс болно. Манайд эрх баригч нам нь сонгуулийн хуулийг өөрөө өөртөө хууль зориулж батлаад дараа нь баахан асуудал үүссэн. Ер нь бол өмнөх Үндсэн хуулийн долоон өөрчлөлтийг ч эрх баригчид өөрсөддөө зориулаад баталчихсан. Баталсан даруйдаа хэрэгжээд явчихдаг. Энэ нь дэлхийн жишгээс эсрэг жишиг байгаа. Үндсэн хуулийг бол хоёр өөр парламент батлаж, санал асуулга явж байж тэр хууль хэрэгжих ёстой. Үндсэн хуулийн өөрчлөлт хийхдээ сонирхлын зөрчлөөс зайлсхийх шаардлагатай. Үндсэн хуулийн долоон өөрчлөлтөд одоо л бид дасаж эхэлж байна. Одоо л бид шинэ дүрмээрээ тоглож сурч байна гэж харж байна.  Дараагийн өөрчлөлт орохоор дахиад л бужигнаан үүснэ. Бидний урьдчилж хараагүй тоглолтууд явах эрсдэл их бий.

ХБНГУ-д засгийн газрын дундаж наслалт 8.1 жил, Англид 6.1 жил, Монголд 2.1 жил байна энийг юутай холбож тайлбарлах вэ? Тогтвортой засгийн газар, тогтвортой бодлого байхгүй байгаа нь Монгол улсын хувьд юутай холбоотой вэ?

О.Машбат: Манай улс төрийг маш замбараагүй гэж дүгнэдэг. Замбараагүй нь үнэн л дээ. Яг судлахаар энэний цаана байгаа динамик нь тогтвортой байдаг юм. Яагаад гэхээр 2 жил тутамд огцордог. Энэ динамикийн тодорхойлохын тулд нэгдүгээрт УИХ-ын сонгууль, Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн давтамж байдаг юм. Их хурлын сонгуулиар засгийн газар бүрэлдэнэ. Тэнд фракц намуудын хооронд шинэ хүчний тэнцвэр бий болно. Жилийн дараа Ерөнхийлөгчийн сонгууль болно. Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн үр дүнд УИХ-ын сонгуулийн үр дүнд бүрдсэн хүчний тэнцвэр өөрчлөгддөг. Ингэнгүүт Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн дараанаас эхлээд 6 сарын дараа засаг огцордог. 2 жил тутамд бид хүчний тэнцвэрүүдийн байрыг холиод, солиод байгаа учраас засгийн газар 2 жил тутамд эрсдэл хүлээгээд байгаа юм. Хэрэв тэр 2 жилээ давчих юм бол цаашид асуудалгүй болж байгаа юм. Ийм жишээ гэх юм бол Энхбаярын засгийн газар, Жасрай гуайн засгийн газар байна. Бусад нь бол энэ 2 жилээ давахгүй унаад байгаа юм. Ийм зүй тогтолтой. Энэ динамик тогтвортой байгаад байгаа юм. Ерөнхийлөгчийн хувьд бас ийм динамик харж болно. Өөрийнх нь сонгогдсон нам сөрөг нам байж байгаад дараа нь эрх баригч болсон тохиолдолд өмнө нь сонгогдсон ерөнхийлөгч дараа нь дахин сонгогдож байгаа юм. Элбэгдорж, Багабанди ерөнхийлөгчийн тухайд яг энэ зүй тогтол харагдаж байна. Манай улс төрийн системийн динамик маш тогтвортой. Үзэгдэл нь дэндүү тогтворгүй байдаг. Гэхдээ бид гүйцэтгэх эрх мэдлийнхээ насыг уртасгахын тулд энэ динамикийг эвдэх хэрэгтэй болоод байгаа юм. Энэ зөвхөн парламент дахь хүчний тэнцвэрээс биш ерөнхийлөгчтэй холбоотой юм. Энэ хоёр дээр хоёулан дээр нь бид өөрчлөлт хийж байж бид засгийн газрын насыг уртасгах юм. Конструктив механизмыг өнөөдөр авлаа гэвэл энд юу ч өөрчлөгдөхгүй.

Д.Бадамдаш: 

Максимум эрх мэдэл олгож, максимум хариуцлага хүлээлгэ гэдэг зарчим байдаг. Манайд ерөнхий сайддаа максимум эрх мэдэл өгөхгүй байж байж максимум хариуцлага шаардаад байдаг.

Ерөнхийлөгч нь ч ерөнхий сайдаас шаарддаг, парламент нь ч ерөнхий сайдаас шаардаад байдаг гэхдээ ерөнхий сайд нь дундаж эрх мэдэлтэй байгаад байдаг. Тэрнээс болж их буруу практик тогтож байгаа нь ялсан намын дарга ерөнхий сайд биш УИХ-ын дарга буюу спикер болдог болчихоод байгаа. Намын дарга нь спикер болчихоод ерөнхий сайдад дарамт үзүүлдэг хэрвээ биелүүлэхгүй бол энэ нь эргээд засгийн газраа амархан хөндөх ийм бололцоог өгч байгаа. Зөвхөн конструктив механизм хийснээр бид засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангахгүй гэдэг дээр санал нийлж байна. Манай засгийн газрын нас 2 жил байна гэдгийг би нилээн тогтвортой гэж харж байгаа. Ихэнх орнуудын засаглалын өөрчлөлт гэдэг юм уу доргио үүсэх хугацаа нь 2-3 жил байгаа. Ихэнхи орны парламент сэлгээ хийж сонгуулиа явуулдаг. 40 хувь, 50 хувь ч гэдэг юм уу Жишээ нь АНУ 2 жил болгон сонгууль явуулдаг. Ингэснээр тэр гарч байгаа доргионуудыг зохицуулах боломжтой. Манайд тогтсон иймэрхүү зүй тогтлуудыг өөрчлөхдөө хамаагүй эрс шинжтэй өөрчлөлт хийхэд бид болгоомжтой хандах ёстой.

 Конструктив механизмыг дангаар нь хэрэглэхэд засгийн газрын тогтвортой байдал хадгалагдахгүй гэдэг дээр бүгд санал нийлсэн гэж үзэж байна. Судлаачдын байр сууринаас засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангахын тулд ямар өөр нэмэлт өөрчлөлтийг Үндсэн хуульд оруулах хэрэгтэй гэж үзэж байна вэ?

О.Машбат: Нэгдүгээрт, УИХ дахь хүчний тэнцвэрээс засгийн газрын насжилт хамаарч болохгүй. Энийг бид нар засах ёстой. Конструктив эсвэл өөр системийг авч болно. Яг одоо конструктив системийг авна гэдэг би итгэхгүй байна. Яагаад гэвэл УИХ өөрөө өөртөө эрсдэл хүлээх ямар ч сонирхол байхгүй. Одоо бол  ерөнхий сайдыг огцруулахын тулд дараагийн ерөнхий сайдын нэр нь хамт орж ирэх ёстой гэдэг төсөл явж байгаа. Гэхдээ энэ нь конструктив механизм биш. Ард талд нь Их Хурал тарах ёстой гэдэг механизм орж ирэхгүй бол энэ нь бүтэн биш гэсэн үг. хэлбэр төдий зүйл орж ирэх юм шиг байна. Гол нь парламент дахь нам, фракцын хүчний тэнцвэр байнга шилжиж байгаагаас засгийн газар унаж байгаа ийм механизмыг Хоёрдугаарт Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг заавал хязгаарлах ёстой. Бид Ерөнхий сайдын эрх мэдлийг салаалчихсан байгаа учраас ажил явахгүй байгаа байхгүй юу. Тэгэхээр гүйцэтгэх эрх мэдлийг салаалсан тэр сувгуудыг бүгдийг таслах ёстой. Дараагийн асуудал, Бид УИХ-ын сонгуулийг Ерөнхийлөгчийн сонгуультай зэрэг хийх ёстой. Тэгж байж динамикийг өөрчилж байгаа хүчин зүйлүүдийг 4 жилийн турш тогтвортой байлгана. Ядаж л 2 2 жилийн зайтай хийх юм бол хүчний тэнцвэр 3 жилийн зайтай өөрчлөгдөнө. Болж өгвөл ерөнхийлөгчийн сонгуулийг УИХ-ын сонгуультай зэрэг хийх ёстой. Энэ 3-ыг 3-ууланг нь хийхгүй бол манай засгийн газар тогтвортой байж ерөөсөө чадахгүй.

Д.Бадамдаш: Би Машбат судлаачтай санал нэг байна. Дээрээс нь Ерөнхий сайдын эрх мэдлийг нэмэх хэрэгтэй. Ялангуяа томилгоон дээр ерөнхий сайд өөрөө кабинетаа бүрдүүлэх эрх мэдэлтэй багийн зарчмаар ажиллах хэрэгтэй. Манай засгийн газар бүрдэхдээ дотроо 4, 5 ерөнхий сайдтай болчихдог. Одоо Алтанхуягийн засгийн газрын үед фракцуудын дарга нар нь нэг нэг ерөнхий сайд болчихсон.  Дэд бүтцийн сайд нь нэг ерөнхий сайд, Эдийн засгийн хөгжлийн яам нь нэг ерөнхий сайд гэх мэтчилэн бүгд өөр өөр юм ярьдаг уялдаа холбоо гэж юм байхгүй. Өөрөөр хэлбэл сайд нь ерөнхий сайдаа огцруулах лобби хийж байдаг. Кабинетийн гишүүд нь ерөнхий сайддаа захирагддаггүй ийм урвуу стандарт тогтчихсон байгаа. Тиймээс ерөнхий сайд кабинетаа бүрэн удирддаг давуу эрх мэдэлтэй байх ёстой. Ерөнхий сайд өөрөө багаа бүрдүүлэхнөхцөлийг бүрдүүлэх ёстой гэж харж байна.