Сүүлийн 28 жилд Герман 3, Монгол улс 14 Засгийн газрын нүүр үзжээ

Засаглал хуваарилах сонгодог онолоор хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх засаглалууд тусдаа оршиж, харилцан бие биендээ хяналт тавьж тэнцвэржүүлж байх ёстой. 

Гэвч улс орнуудын хөгжлийн явцад хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын хоорондын харилцан хамаарал нэмэгдэж байна. Ялангуяа гүйцэтгэх засаглалын зүгээс хууль тогтоох үйл ажиллагаанд оролцох байдал улам бүр нэмэгдэх болов. Тийм учраас судлаачид либераль ардчилсан улсуудын төрийн тогтолцоонд гүйцэтгэх засаглал хүчирхэгжиж байна гэсэн дүгнэлт хийх болсон.

Хүчтэй Ерөнхий сайдын тогтолцоо

ХХ зууны хоёр дахь хагасаас эхлэн парламентын засаглалтай бараг бүх улсад хүчтэй ерөнхий сайдын тогтолцоо төлөвших болов. 

М.Тетчер, Индра Ганди, Гельмут Коль нараас эхлэлтэй ХХ зууны хүчтэй ерөнхий сайдуудын жагсаалт ХХI зуунд Ангела Меркель, Тони Блэйр, Нарендра Моди, Жастин Трудо нараар үргэлжилсээр байна. Эдгээр ерөнхий сайдын улс төрийн нөлөө, олон нийтийг татах байдал, сөрөг хүчинд өгөх няцаалт, гадаад бодлого дахь жин нөлөө нь хувь улс төрчийн харизматик шинжтэй нэгдэн нийлсний дүнд зөвхөн тухайн улс оронд төдийгүй бүс нутаг, дэлхий дахины улс төрд онцгой нөлөөтэй лидер болгож байна.

Яагаад хүчтэй Ерөнхий сайдын тогтолцоо бий болдог вэ?

Гүйцэтгэх засаглалыг намын лидер юмуу Ерөнхийлөгч толгойлдог учир парламентыг бодоход ард түмэнтэй шууд харилцах, үгээ хэлэх боломж илүүтэй байдаг.

Ерөнхийлөгчийн засаглалтай АНУ, БНСУ зэрэг улсад төрийн тогтолцооны хамгийн чухал институт нь Ерөнхийлөгч байдаг бөгөөд Ерөнхийлөгчийн толгойлсон гүйцэтгэх засаглалд парламентын хяналт сул байдаг.

Тэгвэл Баруун Европын парламентын засаглалтай улс орнуудын төрийн тогтолцоонд улс төрийн нам, намын лидерүүд мөн адил ерөнхийлөгчийн засаглалтай орнуудын ерөнхийлөгчөөс дутахгүй нөлөөтэй болж байгааг олон судлаачид дурьдсан байдаг.

Тийм учраас судлаачид гүйцэтгэх засаглалд “presidentialisation” буюу “ерөнхийлөгчийн засаглалын хэв шинжтэй болох” үйл явц эхэлсэн гэж үздэг. Жишээ нь Их Британийн гүйцэтгэх засаглал дахь ерөнхий сайдын эрх хэмжээ, улс төрийн хүчирхэг байдлыг судлаач Майкл Флой “Британийн Ерөнхийлөгчийн засаглалын өсөлт” номондоо Ерөнхий сайдын улс төрийн хүчтэй манлайлал, Нийтийн танхим дахь гишүүдээ хянан захирах чадвар зэргийг АНУ-ын ерөнхийлөгчийн засаглалтай зүйрлэн Британийн гүйцэтгэх засаглал нь ерөнхийлөгчийн засаглалын хэв шинжтэй болж байна гэж үзсэн юм.

Мөн судлаач Людгер Хелмс Их Британи болон ХБНГУ улс төрийн тогтолцоон дахь гүйцэтгэх засаглалын тэргүүний үүрэг нөлөөг мөн энэ нэр томьёогоор тайлбарласан байдаг.

Засгийн газруудын тогтвортой байдал нэмэгдсэн

Төрийн тогтолцоон дахь гүйцэтгэх засаглалыг хүчирхэгжүүлж буй нэг чухал үйл явц бол ардчилал хөгжсөн орнуудад парламентаас засгийн газарт итгэл үл хүлээлгэх механизмыг ашиглах нь улам бүр ховордож буй явдал юм. Өөрөөр хэлбэл Засгийн газар барагтай л бол огцордоггүй болсон.

Урьд өмнө Засгийн газрыг огцруулахын тулд парламентын гишүүдийн олонхийн саналыг авахад хангалттай байсан бол өнөө үед Засгийн газрын тэргүүний суудалд тодорхой нэр дэвшигчийг тодруулахгүйгээр засгийн газрыг огцруулах аргагүй болжээ.

Ерөнхий сайдыг огцруулахын тулд түүний оронд санал болгох нэр дэвшигчийг зөвшилцөн тохирсон байх энэхүү зарчмыг конструктив механизм гэж нэрлэдэг. Үүнийг ХБНГУ-ын Үндсэн хуулийн 67 дугаар зүйлд “Бундестаг, Бундесканцлерт итгэл үзүүлэх тухай асуудлыг хэлэлцэж болох бөгөөд ингэхдээ гишүүдийн олонхийн саналаар Бундесканцлерын залгамжлагчийг урьдчилан сонгож, нэрийг Бундес Ерөнхийлөгчид хадгалуулсны дараа Бундесканцлерыг чөлөөлнө” гэж зааж өгсөн.

Улс төрийн олон намуудын төлөөлөл бүхий Германы парламентад засгийн эрхэнд буй Канцлерыг  огцруулах, өөр нэр дэвшигчийг дэвшүүлэхэд улс төрийн өргөн зөвшилцөл, цаг хугацаа шаардагдаж бодит байдалд хэрэгжихэд тун хэцүү юм. Тийм учраас 1949 оноос өдийг хүртэл Үндсэн хуулийн энэ заалтыг хэрэглэх гэж хэд хэдэн удаа оролдсон боловч ганцхан удаа буюу 1982 онд хэрэглэгдсэн билээ.  Канцлер Хельмут Шмидтэд Бундестаг итгэл үл үзүүлэхдээ түүний оронд Хельмут Колийг канцлерт санал болгож байсан юм.

Германд анх хэрэглэж ирсэн энэ конструктив механизмыг Зүүн Европын шинэ ардчилсан улсууд Үндсэн хуулиндаа оруулсан байдаг. Унгарын Үндсэн хуулийн 39А-ийн 1 дүгээр зүйлд “Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэх тухай саналыг мөн тушаалд оронд нь сонгох хүний нэрийн хамт парламентын гишүүдийн тавны нэгээс доошгүйн дэмжлэгээр бичгээр гаргана. Хэрэв парламентын гишүүдийн олонхи итгэл үзүүлэхээс татгалзвал саналд нэр дэвшсэн хүнийг шууд Ерөнхий сайдаар сонгогдсонд тооцно.” гэж заасан байдаг.

Дээр дурьдсанаар ХБНГУ болон Унгарын Үндсэн хуулиуд дахь конструктив механизмын дагуу Засгийн газрыг огцруулах бодит боломж ихээхэн хаагдмал байна. Ерөнхий сайдыг огцруулахдаа орных нь хүнийг заавал санал болгох, үүний тулд парламент даяар өргөн зөвшилцөл, яриа хэлэлцээр явуулахыг шаарддаг нь засгийн газрыг огцруулах эрсдлийг бууруулдаг юм.

Мөн засгийн газрыг огцруулах магадлал Вестминстерийн системд ховор байдаг нь нэг намын дангаар бүрдүүлсэн засгийн газар нь парламент дахь олонхийн бат тогтвортой дэмжлэг авч байдагтай холбоотой. Өөрөөр хэлбэл гүйцэтгэх засаглалын тогтвортой байдал хамгийн өндөр байх боломжтой юм. Их Британи Дэлхийн II дайнаас хойш ердөө 14 ерөнхий сайдын нүүр үзсэнээс Вилсон, Тетчер, Т.Блэйр, Д.Камерун нар л огцорч байсан юм. Харин ХБНГУ-ын хувьд Дэлхийн II дайнаас хойш ердөө 9 канцлерын нүүр үзсэнээс сүүлийн 28 жилд Хельмут Коль, Герхард Шрөдер, Ангела Меркел гэсэн гуравхан  канцлертай байв.

Ийнхүү Засгийн газар тогтвортой байснаар Европын орнуудын төрийн бодлого тууштай хэрэгжих боломжийг олгодог байна.

Монголд 1992 оноос хойш нийт 14 Засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон засгийн газар л бүрэн эрхийн хугацаагаа дуусгасан

Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хуулиар парламентын засаглалыг баталгаажуулсан билээ. Хэдий тийм боловч манай судлаачид төрийн тогтолцоонд хяналт тэнцвэрийн олон механизм үгүйлэгдсэн төдийгүй, УИХ руу хэт хэвийсэн гэж үздэг. УИХ дангаараа хууль тогтоох эрх мэдлийг хэрэгжүүлж, тэр ч байтугай Үндсэн хуульд нийцээгүй замаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж байв.

УИХ-ын эрх мэдэл хэтийдэж буй нэгэн томоохон жишээ бол улсын төсвөөс тодорхой хэмжээний мөнгийг УИХ-ын гишүүдэд хуваарилан олгож буй явдал юм. 2004 онд анх нэг гишүүнд жилд 10 сая төгрөг хуваарилан олгож эхэлсэн бол энэ нь нэмэгдсээр өдгөө хэдэн тэрбумд хүрээд байна. Үндсэн хуулийн цэцээс УИХ ийнхүү төсөв хуваарилан авах явдал Үндсэн хууль зөрчиж байна гэсэн дүгнэлтийг 2007 онд гаргасан боловч УИХ үргэлжлүүлсээр байгаа юм.

Мөн дэлхийн улсуудынхтай харьцуулахад Монгол улсын гүйцэтгэх засаглал маш тогтворгүй байна. Үүний гол шалтгаан бол парламентын зүгээс Засгийн газрыг огцруулах нь хялбар байдаг явдал юм. 1992 оноос хойш нийт 14 Засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон засгийн газар буюу П.Жасрай, Н.Энхбаяр нарын Засгийн газар л бүрэн эрхийн хугацаагаа дуусгаж бусад нь хугацаанаасаа өмнө огцорсон байдаг. Өөрөөр хэлбэл гүйцэтгэх засаглалын тогтворт байдлын үзүүлэлт тааруу байна.

Энэ нь Монгол Улсын Үндсэн хуулин дахь засгийн газрыг огцруулах тухай тодорхой заалтуудтай шууд холбоотой.

Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 43 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсгийн “Ерөнхий сайд, эсхүл Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас нь нэгэн зэрэг огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцорно” гэсэн заалтын гишүүдийн тэн хагас нь огцорсноор гэдэг заалт засгийн газрыг “хэврэг” болгоход хүргэж байна. Мөн 43 дугаар зүйлийн 4 дэх хэсгийн “Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Засгийн газрыг огцруулах тухай саналыг албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэнэ” гэсэн заалт нь УИХ дахь намууд дараагийн Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийг  зөвшилцөж амжилгүй одоогийн Ерөнхий сайдыг огцруулах боломжийг өгч байгаагаас засгийн газрыг маш амархан огцруулахад хүргэж байгаа юм.

Тийм учраас Засгийн газрын тогтворт байдлыг хангахын тулд конструктив механизмыг Үндсэн хуулинд суулгах хэрэгтэй. 2019 оны 06 дугаар сарын 06-нд УИХ-ын нэр бүхий 62 гишүүний өргөн барьсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн 43.1-д “Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Ерөнхий сайдыг огцруулж, шинэ Ерөнхий сайдыг томилох тухай саналыг хамтад нь албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал гурав хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн арав хоногийн дотор шийдвэрлэнэ. Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонх уг саналыг дэмжсэн бол шинэ Ерөнхий сайдыг томилох, өмнөх Ерөнхий сайдыг огцруулах тухай Улсын Их Хурлын тогтоол батлагдсанд тооцно” гэж контруктив механизмыг заасныг батлахыг  дэмжиж байна.

Мөн Засгийн газрыг огцруулах ганц шалтгаан бол Ерөнхий сайдад итгэл үл үзүүлэх явдал болохоос Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас нь огцрох явдал биш гэдгийг Үндсэн хуулинд тусгах нь зөв юм.

Үндсэн хуулийн 43.2-д “Ерөнхий сайд, эсхүл Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас нь нэгэн зэрэг огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцорно” гэж заасныг 62 гишүүний өргөн барьсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн 43.2-т “Ерөнхий сайд огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцорно” гэж засаж өөрчилж байна.

Мөн Засгийн газрыг бүрдүүлэхэд УИХ-ын оролцоог хязгаарлах, Ерөнхий сайд танхимын гишүүдээ дангаар бүрдүүлж, хариуцлага хүлээдэг механизмыг нэвтрүүлэх шаардлагатай байна.

Үүнийг 62 гишүүний төслийн 39.4-т “Засгийн газрын гишүүнийг Улсын Их Хурал, Ерөнхийлөгчид танилцуулснаар Ерөнхий сайд томилж, чөлөөлж, огцруулна” гэж заахаар тусжээ.

Дээрх гурван зохицуулалтыг Үндсэн хууль тусгавал Монгол улсын хувьд төрийн бодлого боловсруулах чадавхийг сайжруулах, гүйцэтгэх засаглалын үр ашигт байдлыг нэмэгдүүлэх боломжтой болно.

Ц.Мөнхцэцэг, Улс төр судлаач, Доктор