МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн профессор, хууль зүйн доктор О.Мөнхсайхантай Ард нийтийн санал асуулгад оруулах Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн эхийг батлах тухай УИХ-ын тогтоолд тавьсан Ерөнхийлөгчийн хориг болон Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийн талаар ярилцлаа.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн эхийг батлах тухай Ард нийтийн санал асуулгыг ээлжит бус чуулгантай хамт явуулна гэсэн зүйл яригдаж эхэллээ. Энэ нь хууль эрх зүйн талаас нь харвал хэр боломжтой юм бэ?

Ард нийтийн санал асуулгыг УИХ-ын ээлжит бус сонгуультай хамт явуулбал агуулга гэхээс илүү “өнөөгийн олонхийн л хийсэн зүйл шүү дээ” гэдэг байдлаар АН болон бусад улс төрийн намууд үүнийг шүүмжлэх байдлаар улстөржилт явагдах эрсдэлтэй. Гурван парламент дамжиж гарсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт батлагдаж чадахгүй бол аль нэг нам, хэн нэгэн улстөрчид биш Монголчууд бүгд хохирно. Тиймээс энэ асуудлыг бодитой харах хэрэгтэй. Энэ асуудлаар хэсэг залуус, хуульчид, эдийн засагчид уулзаад хэд хэдэн саналыг гаргаж байгаа. Тодруулбал, УИХ тараад дэмий, мөн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн Ард нийтийн санал асуулгыг УИХ-ын ээлжит бус сонгуультай хамт битгий хийгээсэй, ийм ард нийтийн санал суулга хийвэл дангаар нь хийгээсэй гэсэн уриалга гаргасан.

 Ер нь, УИХ тарах ямар ч эрх зүйн үндэслэл алга. Ээлжит сонгууль болохоос хэдхэн сарын өмнө УИХ тарж, ээлжит бус сонгууль хийх ямар ч шаардлага алга. Мөн, УИХ бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх боломжгүй гэж түүний гишүүдийн гуравны хоёроос дээших нь үзэж шийдсэн үед өөрөө тардаг. Өнөөдрийн байдлаар УИХ бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх боломжгүй байдал огт үүсээгүй, харин ч өмнөх УИХ-ын бүрэлдэхүүнүүд шийдэж чадаагүй Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн эхийг эцэслээд иргэдээрээ батлуулахаар шийдвэрлэж чадлаа. УИХ-ын бүрэн эрхэд хамаардаг улсын төсвөө батлах, Ерөнхий сайдаа томилох асуудал хэвийн явж байгаа. Ерөнхий сайд ажлаа хийж байна, удахгүй төсвөө өргөн барьж, батална. Өөрөөр хэлбэл, УИХ тарах хууль зүйн үндэслэл бүрдээгүй.

Ер нь Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг хийнэ гэсэн амлалт өгч, иргэдээс 65 суудлын дэмжлэг авсан олонхийн бүлэг эхэлсэн ажлаа гүйцээх ёстой. АН-ын хамгийн олон суудалтай УИХ-ын үед буюу 2015 онд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг боловсруулж өргөн барьж байсан бөгөөд үүнээс нэлээд нь одоогийн нэмэлт, өөрчлөлтөд туссан тул АН үүнд бүтээлчээр дэмжиж оролцоосой. Хэрвээ Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг Ард нийтийн санал асуулгаар, эсвэл гуравдугаар хэлэлцүүлгийг баталж чадах юм бол дараа нь дагаж гарах хуулиудаа маш сайн хийх ёстой. Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн үр дүнг нийгэмд гаргахын тулд энэ суурь хуулийн өөрчлөлтийг дагаж гарах 30 гаруй хуулийг маш сайн боловсруулах ёстой. Энэ УИХ-д янз бүрийн нэр хоч зүүдэг боловч нуруутай гишүүн олон бий, тийм учраас энэ чухал нэмэлт, өөрчлөлт өдий зэрэгтэй явж гарч ирээд байна. Бүтэн гурван жил Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл болон дагалдах хуулиуд дээр асуудлаа ярьсан гишүүд байгаа. Тиймээс дагалдах чухал хуулиудыг ч мөн энэ их хурал баталж гаргаасай гэж иргэний хувьд хүсч байгаа. Учир нь, хуулиуддаа өөрчлөлтөө тусгаад зөв хэрэгжүүлж чадвал Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт үр дүнгээ өгнө.

Ард нийтийн санал асуулга болон Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийн эхийг батлах тухай УИХ-ын тогтоолын төсөлд тавьсан Ерөнхийлөгчийн хориг хууль эрх зүйн хувьд хэр үндэслэлтэй  гэж харж байгаа вэ?

Ний нуугүй хэлэхэд, хориг тавьсан хууль зүйн үндэслэл хангалтгүй, маш муу. Учир нь, Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 68, 69 дүгээр зүйлд “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт” гэдэг нэр томьёог хэрэглэдэг. УИХ-ын 62 гишүүний өргөн барьсан төслөө энэ нэр томьёогоор л гарчигласан. Гэтэл Ерөнхийлөгч 62 гишүүний өргөн барьсан төслийн гарчгийг “Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах тухай хууль” гэж нэрлээгүй тул хориг тавьж байна гэсэн. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай журмын тухай хуульд маш олон нэр томьёо хэрэглэсэн. “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл,” “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хууль” зэргээр. Мөн  энэ хуульд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт нь хэлбэрийн хувьд зөвхөн хууль байна гэж заасан. Эдгээрээс 62 гишүүн төслийнхөө гарчигт Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт гэсэн Үндсэн хуулийн нэр томьёог нь сонгож хэрэглэснийг буруутгах ёсгүй. Мөн, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт хэлбэрийн хувьд зөвхөн хууль байна гэдэг нь гарчиг нь заавал хууль байна гэсэн үг биш. Хуульд ийм утгатай заалт байхгүй. Харин бичилт, зохион байгуулалт, дараалал зэрэг хэлбэрийн хувьд хууль байна гэдэг шаардлагыг хангасан байх ёстой. 62 гишүүний төсөл энэ хэлбэрийн шаардлагыг бүрэн хангасан.

1996-2000 оны парламент 2000 онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Үндсэн хуулийн цэц саналаа өгөх боломж олгоогүй гэх зэрэг үндэслэлээр үүнийг Цэц хүчингүй болгосон. 2000 онд шинээр сонгогдсон УИХ Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Энэ хоёр парламентын бүрэлдэхүүний аль аль нь “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт” гэдэг нэр томьёог хэрэглэжээ. Өөрөөр хэлбэл, өнөөдрийн хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа Үндсэн хуульд оруулсан цорын ганц нэмэлт, өөрчлөлт нь “Үндсэн хуульд хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт” гэдэг гарчигтай шүү. Энэ хоёр парламент төдийгүй, 2012-2016 оны УИХ-ын 47 гишүүн Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг 2015 онд өргөн барьсан. Өнөөдөр гарчгийг нь шүүмжлээд байгаа Ерөнхийлөгч Х.Баттулга, ЕТГ-ын дарга З.Энхболд, зөвлөх Г.Уянга нь бүгдээрээ 2015 онд УИХ-ын гишүүн байхдаа “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төсөл” гэдэг зүйлд огт гарыг үсэг зураагүй. Харин “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл”-д гурвуулаа гарын үсэг зураад өргөн барьсан байдаг. Гуравхан сарын өмнө буюу 7 дугаар сарын 16-ны өдөр Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулгаас “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл” өргөн барьж эл нэр томьёог хэрэглэсэн. Түүнээс Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөл өргөн бариагүй. Үндсэндээ үүнийг шүүмжилж, гаргаж байгаа хүмүүс маань өөрсөө удаа дараа 62 гишүүний төсөлтэй адил нэр томьёог хэрэглэсэн. Гэтэл одоо яагаад үүнийгээ шүүмжлээд байгааг ойлгоход тун бэрх. Нийт дөрвөн удаагийн парламентаар өргөн баригдаж, хэлэлцэгдсэн бүх төслүүд “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн  төсөл” гэдэг гарчигтай.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн шүүх буюу Үндсэн хуулийн цэцээс энэ нэр томьёог удаа дараа хүлээн зөвшөөрсөн. 1999 оны Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг хүчингүй болгосныг дээр дурдсан. Ингэхдээ заавал гарчигт нь хууль гэсэн үг оруул гэсэн дүгнэлтийг Үндсэн хуулийн цэц огт гараагүй. Дараа нь, 2000 онд баталсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, оруулалтын талаар маргаан үүсгэх эсэхийг 2006 онд Үндсэн хуулийн цэц гурван гишүүний бүрэлдэхүүнтэй шийдсэн. Ингэхдээ уг нэмэлт, өөрчлөлт процедурын шаардлагыг хангасан тул маргаан үүсгэхээс татгалзсаныг зөвтгөсөн. Цэцийн хувьд гарчгийг заавал хууль байхыг шаардаагүй. Мөн Цэц 2000 онд оруулсан долоон нэмэлт, өөрчлөлтийг хэрэглэж хэд хэдэн маргааныг шийдсэн байдаг нь уг нэмэлт, өөрчлөлтийг хууль ёсны гэж үзсэний шинж. Өнөөг хүртэл Үндсэн хуулийн цэц ийм гарчигтай явах нь зүй ёсных юмаа гэдгийг шууд бусаар хүлээн зөвшөөрсөн.

Эцэст нь, Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт нь Үндсэн хуультай ижил үйлчилдэг. Илүү өндөр босгоор шийдэгддэг. Учир нь, Үндсэн хууль нь засаглалын хэлбэр, эрх мэдлийн хуваарилалт, хяналт, тэнцэл, үндсэн эрх зэрэг суурь үнэт зүйлсийг баталгаажуулдаг учраас маш өндөр хүчин чадалтай үйлчилдэг. Энэ дээд хуультай зөрчилдсөн хууль байвал зохих журмаар хүчингүй болдог. Тэгэхээр Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт хэмээн Үндсэн хуульд нэрлэж 20 жил хэрэглэж буй нь түүний энэ дээр эрэмбийн агуулгыг илэрхийлж, ердийн хуулиас ялгаж буй хэрэг.

Ерөнхийлөгч хоригтоо Ард нийтийн санал асуулгын тухай хууль болон Үндсэн хуулийн 25.1.16 дахь заалтыг УИХ-ын 73 дугаар тогтоолд үндэслэл болгоогүй нь хууль зөрчиж байна гэж тайлбарласан байна шүү дээ. Та энэ асуудалд ямар тайлбар өгөх вэ?

Ер нь хуульд тогтсон зарчим байдаг. Тухайн харилцааг зохицуулсан тусгайлсан хууль юм уу, хэм хэмжээ байгаа бол тэрийг л баримтална. Ийм зүйл байхгүй бол ерөнхий харилцааг зохицуулсан хууль юм уу, хэм хэмжээг баримтална гэсэн зарчим байдаг. Тэгэхээр УИХ-аас баталсан Ард нийтийн санал асуулга явуулах, Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах эхийг батлах 2019 оны есдүгээр 11-ний тогтоол нь тусгайлсан хууль, хэм хэмжээнд үндэслэсэн. Өөрөөр хэлбэл, Үндсэн хуулийн 68.2-т Ард нийтийн санал асуулга явуулах тусгайлсан заалт учраас үүнийг эшилсэн байгаа юм. Гэтэл Ерөнхийлөгч Үндсэн хуулийн 25.1.16-д буй Ард нийтийн санал асуулга явуулах заалтыг яагаад бичээгүй юм бэ гээд байгаа юм. Яагаад гэвэл ерөнхий зохицуулалт учраас ишлээгүй. Мөн, Үндсэн хуулийн 25.1.16 дахь заалт Үндсэн хуулийн 68.2-т өөрт нь ишлэгдсэн байдаг. Энэ бол хууль зүйн техникийн асуудал.

Нөгөө талаас, Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуулийг яагаад ишилсэнгүй вэ гэдэг асуулт гарна. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар Ард нийтийн санал асуулга явуулах харилцааг Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах журмын тухай гэсэн тусгайлсан хуулиар зохицуулсан учраас тэрийг л баримтална. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын хууль дээр энэ  хуулиас гадуур Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг оролдвол төрийн байгуулалд халдсан хэрэг гэсэн утгатай заалт бий. Тэгэхээр Ард нийтийн санал асуулгын тухай ерөнхий хууль биш, харин тусгайлсан буюу нарийвчилсан хуулийг үндэслэх нь зүйтэй. Ийм л процедурын асуудал байгаа юм.

Гарчиг дор нь хууль гэдэг үг байхгүй, эсвэл ийм заалт ишилсэнгүй гэдэг шалдар булдар үндэслэлтэй хориг тавьж байгаагийн цаана өөр шалтгаан байхыг үгүйсгэхгүй. Яагаад гэвэл Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг удаашруулах, ялангуяа Ард нийтийн санал асуулгыг хойшлуулж, өвлийн идэр есийн хүйтэн хүргэвэл ирц хүрэхгүй, уг санал асуулгыг дангаар нь хийх боломжгүй болно. Сонгуультай хамт хийлгэх байдал руу түлхэх вий дээ гэсэн хардлага байна.

Хэрвээ УИХ-ыг тараах албан бичигт 51 гишүүн гарын үсэг зурвал Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт ч тэр, УИХ бол хийсэн ажлаа үгүйсгэж байна гэж ойлгож болох уу?

Сүүлийн 10 гаруй жилд Монголд зарчимтай, нэр хүндтэй улстөрчдийн нэр хүндийг санаатайгаар гутаах үйл ажиллагаа явагдаж байна. Дээрээс нь улс төрийн намын санхүүжилтийг шийдээгүйтэй холбоотой янз бүрийн асуудал гарч байна. Жишээ нь, 60 тэрбум, ЖДҮ, АН-ын дэнчин, жижиг намуудын санхүүгийн эх үүсвэрийн тодорхойгүй байдал. Энэ бүгдийг шийдье гэвэл улс төрийн намын санхүүжилтийг зөв зохицуулах явдал. Үүнийг УИХ-ын хэд хэдэн бүрэлдэхүүн шийдэж чадахгүй явж ирсэн ч Үндсэн хуульд оруулах энэ нэмэлт, өөрчлөлтөөр үүнийг шийдэх суурь тавьж байна. Өөрөөр хэлбэл, нам дотоод ардчилалтай байх, санхүүгийн эх үүсвэр, зарлага нь ил тод байхыг үүрэгжүүлж өгөхийн зэрэгцээ иргэдээс дэмжлэг авч буй хувиараа төрөөс санхүүгийн дэмжлэг авч мөнгөтэй хүмүүсийн халааснаас гарах, жинхэнээсээ нийтийн ашиг сонирхлын төлөө ажилладаг болох боломж бүрдэнэ. Гэтэл өнөөдөр бүрэн нотлогдоогүй эсхүл улс төрийн санхүүжилтийг зөв шийдээгүйгээс үүдсэн зүйлээр УИХ-ын гишүүдийг нийтээр яллаж, үүнийхээ цаагуур парламентын засаглалын нэр хүндийг унагаах ажиллагаа яваад байгаа юм биш биз гэсэн болгоомжлол байна.

Яагаад гэвэл өнөөдөр УИХ тарах хууль эрх зүйн үндэслэл алга гэдгийг түрүүн хэлсэн. Үүсгэсэн төөрөгдөлд автан УИХ тарвал цаана нь парламентын засаглалыг муухай харагдуулах л зүйл болж хувирна. Олон улсад парламент нь хамаагүй тардаг буюу түүнийг тараадаг жишгээс татгалзаж байна. Манайд Засгийн газар нь 1.8 жилийн настай ажилладаг. Үүнийг дагаад парламент тогтворгүй болбол юу болох вэ. Дээрээс нь парламентын засаглалыг, одоогийн Үндсэн хуулийг үгүйсгэсэн ийм ороо бусгаа цаг үед парламент тарвал араас нь янз бүрийн тогтворгүй байдал руу орох вий. УИХ-ын гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүй нь бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх боломжгүй гэсэн санаачилга гаргаад зогсохгүй, бас төдий тооны гишүүд таръя гэсэн шийдвэр гаргах учиртай. Энэ тийм ч амар процесс биш. Эцсийн дүндээ УИХ-ыг тараах бус, харин Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг гацаах, хойшлуулах, дагаар нь иргэдээр батлах эсэхийг шийдвэрлүүлэх боломжгүй болгох оролдлого ч байж магадгүй. 

 Эх сурвалж: Itoim.mn

Ярилцсан: Э.Мөнхцэцэг