Өнө эртнээс Монголчууд мал аж ахуй эрхлэн, нүүдэллэж ирсэн ард түмэн билээ. Манай улс нүүдлийн соёл, зан заншил баялаг, түүнийгээ ихэд дээдэлдэг хэдий ч дэлхий нийтийн хөгжил, дэвшилтэй хөл нийлүүлэн алхахын тулд зайлшгүй амьдралын хэв маягаа өөрчлөх шаардлагатай болсон. Боловсрол олгох сургууль, цэцэрлэг, эрүүл мэндийн үйлчилгээ авах эмнэлэг, эдийн засгийн хэрэгцээгээ хангах худалдааны зах гээд энэ бүгд нэг газар төвлөрч байж л хөгжил дэвшил рүү чиглэнэ гэдгийг ойлгох болсон. Тиймдээ ч сүүлийн хэдхэн зууныг хүртэл бүхэлдээ нүүдлийн хэв маягаар амьдарч байсан Монголчууд амьдралын хэв маягаа эрс шинэчлэн суурин газар олноороо бөөгнөрөн амьдрах болжээ. Түүнийг дагаад хотжилт үүсэн дэд бүтэц, үйлчилгээ, худалдаа наймаа хөгжих суурь нь тавигджээ. Бусад улс үндэстний хөгжлийн жишгээр явсан нь энэ юм. Харин ч манай улс хоцорсон, хөгжингүй орнуудын хэдийнээ туулж гарсан хотжилтын асуудлуудтай ид нүүр тулж явааг хэлүүлэлтгүй мэдэж байгаа гэж бодож байна.

  Социализмын үед харьцангуй эмх цэгцтэй байсан хотжилтын асуудал одоо яагаад толгойны өвчин болсон бэ? гэдгийг холоос хайх шаардлагагүй, өнгөрсөн мөрөө эргээд нэг харахад л ойлгогдоно. Мөр гэдэгт би төрөөс хотжилтын талаар баримталсан бодлогын талаар ярьж байгаа юм. Цагаан цаасан дээр хараар бичсэн тэдгээр баримт бичгүүд л хариулт өгөхөөс, хэн нэгний хувийн бодол, дурсамж тухайн нийгмийн өнгө төрхийг бүрэн илэрхийлж чадахгүй гэж бодном.

Энэ бүхэн 1990 онд Цагаан морин жилийн гэх тодотголтой Ардчилсан хувьсгалаас эхэлнэ. Улс төрийн хувьд ардчилсан тогтолцоотой болсон нь сайн хэрэг, үүн дээр маргахгүй. Түүний үр дүнд, тухайлбал, хувийн өмч, улс төрийн сонгох, сонгогдох эрх чөлөө сонгодог утгаараа Монгол улсад цогцолсон. Ингэхдээ, зүгээр нэг хууль баталчихсангүй, Монгол Улсын Үндсэн хуульд тусгаж, ард иргэд үндсэн эрхээ баталгаатай эдлэх эрх зүйн үндэслэлийг бий болгожээ. Бидний үндсэн эрх баталгаажсан өдөр бол одоогоос 28 жилийн тэртээ буюу 1992 оны 1 сарын 13-ны өдөр билээ. Тодруулбал, улс төрийн тогтолцоо ардчилсан хэлбэр рүү хөрвөж, эдийн засаг маань зах зээлийн өрсөлдөөнт хэлбэр рүү шилжсэнээр, тэдгээрийг зохицуулах хууль, эрх зүй зайлшгүй дагаж өөрчлөгдөх, зарим тохиолдолд дагуулж өөрчлөх шаардлагатай тулгарсан. Тус гэнэтийн шаардлагын хариу болгон Б.Чимид тэргүүтэй тухайн үеийн Ардын Их хурлын депутатууд, түүнчлэн салбар бүрийн судлаач, эрдэмтэд, төлөөллүүд, мөн улс төрийн зүтгэлтнүүд оролцон манай орны эрх зүйн тогтолцооны суурийг бий болгох учиртай анхны Ардчилсан Үндсэн хуулиа 28 жилийн өмнө соёрхон баталсан түүхтэй.

Хууль гэдэг бол төрийн бодлогыг тодорхойлсон хамгийн чухал баримт бичиг мөн. Тэр дундаа Үндсэн хууль гэдэг бол иргэдийн өдөр тутмын амьдралыг зохицуулдаг бүхий л салбар хуулиудын эх үндэс нь юм. Монгол Улсын Хөдөлмөрийн баатар, гавъяат хуульч, Үндсэн хуулийн эрхийг баригч Б.Чимид гуайн “Үндсэн хууль бол алганд багтсан Монгол улс юм” гэж хэлсэнийг сийрүүлвэл, нэгдүгээрт Үндсэн хуулинд төрийн тогтолцоо ямар байх вэ, төрийн эрх мэдэл хуваарьлалтыг хэрхэн хийсэн бэ гэдэг талаар, хоёрдугаарт иргэдийн эдлэх эрх, үүргийн талаар, гуравдугаарт нутгийн удирдлагын талаар зохицуулсан байдагтай холбоотой. Үндсэн хуульд тусгалаа олсон тэдгээр өгүүлбэр бүрийн үр дүн болж хэдэн арван салбар хуулиуд батлагдан бидний өдөр тутмын амьдралын харилцааг зохицуулж байна.

Жишээлбэл, Үндсэн хуулийн 16 дугаар зүйлийн 16.5-т Монгол Улсын иргэн “өндөр наслах, хөдөлмөрийн чадвараа алдах, хүүхэд төрүүлэх, асрах болон хуульд заасан бусад тохиолдолд эд, мөнгөний тусламж авах эрхтэй” гэсэн заалтын үр дүнд нийгмийн халамжийн салбарын бүхий л хуулиас эхлээд, жирэмсэн үед чөлөө авахтай холбоотой Хөдөлмөрийн хуулин дах заалт хүртэл дээрх өгүүлбэрээс улбаатай юм. Тиймдээ ч, Үндсэн хуулийг эх хууль (эцэг хууль)  гэж нэрийдэх явдал бий.

Уг “алганд багтсан Монгол улс” маань түүхэндээ 3 удаа нэмэлт өөрчлөлтийн салхи оруулжээ. Аливаа хууль эрх зүйн тогтолцоо нийгмээ дагаад хувирч өөрчлөгдөж байдаг нь жам ёсны буюу байх ёстой үзэгдэл юм.

Ардчилсан Үндсэн хуулинд анх 1999 онд нэмэлт өөрчлөлт оруулахыг оролдсон боловч Үндсэн хуулийн Цэцийн хаалгыг мөргөөд унасан байдаг. Түүний дараа 2 дах удаагаа 2000 онд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан ба тус өөрчлөлтийг сайн муу болсон талаар судлаачид болон иргэд өөр өөрийн байр суурьтай байдаг. Харин хамгийн сүүлд Д.Лүндээжанцан тэргүүтэй УИХ-ын 62 гишүүдийн өргөн барьсан хуулийн төсөл 2019 оны 11 сарын 14-ны өдөр УИХ-аар дэмжигдсэнээр манай улс Үндсэн хуульдаа 3 дах удаагаа нэмэлт өөрчлөлт оруулсан билээ.

Тус нэмэлт, өөрчлөлтөд УИХ, Ерөнхийлөгч, Засгийн газар, Шүүх, тэдгээрийн бүрэн эрхтэй холбоотой маш чухал заалтууд багтсан байдаг ч, эдгээрээс илүү анхаарал татахуйц нэг асуудал багтсан нь энэхүү нийтлэлийн эхлэл хэсэгт дэвшүүлсэн сэдэвтэй шууд холбогдоно. Тэр бол Монголчуудын амьдралд хамгийн ойр байдаг боловч, харьцангуй төвөгтэйгээр хуульд зохицуулагдсан “Нутгийн удирдлагын тогтолцоонд холбогдох хэсэг” юм.  Та нутгийн удирдлага гэдгийг аймаг, сум, дүүрэг, баг, хороо л биз дээ гэж бодож байгаа байх. Таны зөв, гэхдээ энэ нэмэлт өөрчлөлт нь нэр дурдсан нутаг дэвсгэрийн нэгжээс илүүтэй хот, тосгоны асуудлыг илүүтэй хөндсөнөөрөө ихээхэн ач холбогдолтой юм.

Бидний өдөр тутамд хот, хөдөө гэдэг үг байнга ашиглагддаг. Хууль зүйн баримт бичгүүдэд ч хот, хөдөө, тосгон гэх үгс ашиглагддаг. Тэгвэл, бидний энгийн амьдралдаа ойлгодог хот, хөдөө гэх ойлголт болон хуульд бичигдсэн хот, хөдөө нь нэг зүйлийг яриад байна уу, эсвэл ялгаатай байна уу гэдэг талаар дор дурдсан асуултын хариултыг эрэлхийлэх замаар тайлбарлахыг оролдъё.

 “ЭРДЭНЭТ” БОЛОН “ДАРХАН” НЬ ХОТ МӨН ҮҮ? гэдэг асуултыг энэ хэсэгт тавих ба нийтлэлийн төгсгөлд хариултыг хэлэх болно.   

Дээрх асуултад хариулахын тулд юун түрүүнд хот түүнчлэн тосгон гэж хууль зүйн хүрээнд хэрхэн ойлгож байгаа талаар авч үзье.

Хот болон тосгоны талаар 1993 онд батлагдсан “Хот болон тосгоны эрх зүйн байдлын тухай” хуульд зохицуулжээ. Тус хуульд зааснаар:

15,000-аас доошгүй оршин суугчтай, тэдгээрийн дийлэнх хувь нь голлон үйлдвэр, үйлчилгээний салбарт ажилладаг, хот бүрдүүлэгч дэд бүтэц хөгжсөн, өөрийн удирдлага бүхий төвлөрсөн суурин газрыг хот гэж;

 500-15,000 оршин суугчтай, хөдөө аж ахуй, үйлдвэрлэл, аялал жуулчлал, амралт, сувилал, тээвэр, худалдаа зэрэг салбарын аль нэг хөгжсөн, өөрийн удирдлага бүхий суурин газрыг тосгон гэж тооцож болох талаар заасан байдаг.

Яагаад тооцож болно гэж хэлж байгаа вэ гэвэл, дээрх шаардлагуудыг хангасан байлаа  ч тухайн суурин газрыг автоматаар хот эсхүл, тосгон гэж үздэггүйтэй холбоотой. Тодорхой процедур явагдсаны үндсэн дээр УИХ-аас улсын зэрэглэлтэй хот болон Засгийн газраас аймгийн зэрэглэлтэй хот эхсүл тосгонд тооцсон шийдвэр гаргасны үндсэн дээр тухайн суурин газрыг албан ёсоор хот, эсхүл тосгон гэж үзэх боломжтой болно. Бодит амьдрал дээр аймгийн төв хот байх тохиолдол, сумын төв тосгон байх тохиолдол хамгийн өндөр боломжтой. Гэвч, хот тосгон гэх ойлголтыг засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжтэй хольж хутган ойлгон эрх зүйн баримт бичгүүд баталсан нь “хот, тосгон”-ы ач холбогдлыг сулруулжээ.

Монгол Улс нутаг дэвсгэр, засаг захиргааны хувьд аймаг, нийслэлд, аймаг нь суманд, сум нь багт, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд хуваагдана (Үндсэн хууль 57.1). Ийнхүү хуваахын ач холбогдол нь өргөн уудам газар нутагтай (1 сая 500 гаруй км²) Монгол улсад төв захиргаа буюу Засгийн газрын бодлого шийдвэрийг хурдан, үр дүнтэй иргэдэд хүргэх арга хэрэгсэл гэдгээр тайлбарлагдана. Өөрөөр хэлбэл, сумын Засаг дарга төв засгийн бодлогыг өөрийн сумын нутаг дэвсгэрт хэрэгжүүлэгч гол субъект юм. Харин хот, тосгон бол өөр ач холбогдолтой.

Хот, тосгоны талаар дээр дурдсан тодорхойлолтоор бол, олон тооны хүн ам бөөгнөрсөн, тэдгээр хүмүүс суурьшин амьдрах боломжтой үйлчилгээ (эрүүл мэнд, боловсрол, худалдаа наймаа г.м), дэд бүтэцтэй, иргэдийнх нь дийлэнхи нь үйлдвэрлэл, аж ахуй эрхэлдэг, эдийн засгийн хувьд бие даасан суурин газрыг хэлнэ гэсэн байна. Үүнээс үзвэл, өөрөө бие даан хөгжих боломжтой хот, тосгонд тооцсон суурин газрыг засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж буюу аймаг, сумаас ялгах үүднээс уг нэршил, ойлголт хууль зүйн хүрээнд ашиглагдах учиртай байна. Өөрөөр хэлбэл, сумын Засаг дарга нийт сумын газар нутагт засгийн бодлогыг хэрэгжүүлэх чиг үүрэгтэй. Үүнд сумын төвийг оролцуулаад сумын хилийн цэст багтах бүхий л малчин өрх хамаарна. Харин хот, тосгоны захирагч бол тухайн хот эсхүл тосгоныхоо иргэдийн амьдрах орчин болоод эдийн засгийн өөрийгөө нөхцөлдүүлэгч шинжийг дэмжих чиг үүрэгтэй субъект юм. Засаг дарга болон захирагч нарын чиг үүрэг тусдаа учир түүнийг хэрэгжүүлэх төсөв санхүү ч салангид байх учиртай. Засаг дарга бол төв засгийн бодлогыг хэрэгжүүлдэг учир төвөөс төсвөө батлуулчихна. Харин хот тосгоны захирагчийн чиг үүрэг хот тосгоноороо л хязгаарлагдаж, хийсэн ажил нь хотын оршин суугчдийн сайн сайхны төлөө байх ёстой  учир хотод төсөв босгох хотын өөрийн татвар байх нь зүй ёсны хэрэг юм.

Дээр дурдсанчлан, бодит амьдрал дээр, сумын төв тосгон байх, аймгийн төв хот байх боломж хамгийн өндөр байдаг. Яагаад вэ? гэвэл, эдийн засгийн хувьд өөрийгөө нөхцөлдүүлэгч, олон хүн бөөгнөрөн амьдарч буй суурин газар гэвэл, сум болон аймгийн төв гэдэгтэй маргах зүйлгүй.  Гэтэл, хот тосгон болон засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн ач холбогдлыг ялган зааглаагүйн улмаас манай улсын аймгийн төвүүд одоогоор сумын статустай явж байгаа бөгөөд аймгийн засаг дарга болон аймгийн төв дэх сумын засаг даргын хооронд шатлан захирах шинжтэй харилцаа үүсч байна. Угтаа бол аймгийн засаг дарга тухайн аймгийн нийт газар нутагт байгаа сумуудад хүрч ажиллаад, аймгийн төв болох өөрөө хөгжих боломжтой суурин газрыг хотод тооцуулан хотын захирагчид даатгах ёстой тогтолцоо юм. Түүнчлэн нэг аймгийн нутаг дэвсгэрт хэдэн ч  хот, тосгон байх боломжтой байдаг.

Үүнийг ялгаж ойлгоогүйн улмаас "1994 оны 5 дугаар сарын 6-ны өдрийн “Аймаг, сум байгуулах тухай” Дугаар 32 УИХ-ын тогтоолоор хуучнаар Дархан хотыг Дархан уул аймаг болгон, Дархан хотын Дархан, Найрамдал хорооны нутаг дэвсгэрт Дархан сум байгуулж төвийг нь Дархан гэж нэрлэсэн байна. Мөн тус тогтоолд, хуучнаар Эрдэнэт хотын хилийн цэсээр Орхон аймаг байгуулж, Эрдэнэт хотын Найрамдал, Баян-Өндөр хорооны нутагт Баян-Өндөр сум байгуулж төвийг нь Эрдэнэт гэж нэрлэсүгэй" гэжээ.

Өөрөөр хэлбэл, нийтлэлийн дунд тавьсан асуултад, Эрдэнэт болон Дархан нь хууль зүйн утгаараа хот биш, сумын төв гэж хариулах шаардлагатай болж байна. Бодит байдал дээр улсын зэрэглэлтэй хотын шинжийг хамгийн боломжит байдлаар хангасан суурин газар мөнөөсөө мөн, иргэд ч хот гэсэн ойлголттой байдаг билээ.  Тэгвэл, Эрдэнэт, Дарханаас хүн амын хувьд хамаагүй бага суурин болох Өвөрхангай аймгийн Хархорин, Сэлэнгэ аймгийн Хөтөл, Хэнтий аймгийн Бэрх, Хэрлэн тосгонуудыг тус тус орон нутгийн зэрэглэлтэй хотод тооцсон байдаг.[1]

Өнгөцхөн харвал нэршлийн хувьд л, хот, сум гэж нэрлэсэн мэт боловч, агуулгын хувьд ихээхэн ялгаатай. Хот, тосгон нь өөрөө хөгжих боломжтой гэдэг утгаараа тэнд төв засгийн бодлогоос илүү тухайн хот, тосгоны онцлогт нийцсэн бодлого, дүрэм журам шаардлагатай болдог. Үүнийг хийх чиг үүрэгтэй этгээд нь хот, тосгоны захирагч боловч, хууль зүйн баримт бичгүүдэд хольж хутгасны улмаас хотын захирагч хийгээд тухайн засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн засаг даргын чиг үүрэг давхцах, цаашлаад зөрчилдөх зэрэг тодорхойгүй байдлууд үүсэх шалтгаан болсон байна. Уг хууль, эрх зүйн тодорхой бус байдал нь хот, тосгон бие даан хөгжиж, үйлдвэрлэл үйлчилгээний чанараа сайжруулахад чөдөр тушаа болж буй дээр дийлэнхи судлаачид санал нэгддэг. Цаашлаад суурин газрууд хөгжихгүй байх нь улс орон хөгжихгүй байх шалтгаан ч гэж үзэх нь бий.

Жишээлбэл, малчид малын махаа экспортлохыг хүсвэл, зайлшгүй эрүүл аюулгүйн шаардлага хангасан бойн газар нядалж, тухайн махыг нь лаборторит шалгасан байх шаардлагатай. Ийм дэд бүтэц, үйлчилгээг суурин газарт байнгын ажиллах мэргэжлийн боловсон хүчингүйгээр төсөөлөх боломжгүй. Эдгээр орчин нь Улаанбаатар хотоос өөр газар байхгүй бол, тухайлбал, Алтайн хязгаарын малчин малын махаа Улаанбаатар руу аваачиж шинжлүүлж байж л экспортод гаргах болно. Энэ асуудлыг орон нутагт суурин газруудыг хөгжүүлэх дэд бүтэц, боловсон хүчин, үйлчилгээг татах замаар шийдэх боломжтой. Түүний тулд, эдгээр ажлыг хийх эрх мэдэл, төсөв босгох боломжийг хот, тосгоны захирагчид олгохгүй бол сум, аймгийн Засаг дарга нийт нутаг дэвсгэртээ төв засгийн газрын бодлогыг хэрэгжүүлэх гээд завгүй гүйж байгаа.

Уг дурдсан асуудлыг шийдвэрлэх хууль зүйн үндэслэлийг бий болгох үүднээс 2019 оны 11 сарын 14-нд баталсан Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтөөр Үндсэн хуульд дараах заалтыг оруулжээ.    

Үндсэн хуулийн 57 дугаар зүйлийн 57.2 дах хэсэгт “Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж дэх улсын болон орон нутгийн зэрэглэлтэй хотын, түүнчлэн тосгоны өөрийн удирдлага, зохион байгуулалтын эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно. Хот, тосгонд засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын зарим чиг үүргийг шилжүүлэх асуудлыг Засгийн газрын өргөн мэдүүлснээр Улсын Их Хурал шийдвэрлэнэ.” гэсэн өөрчлөлт оруулжээ. Тус заалтаар хот, тосгон болон засаг захиргааны нэгжийн чиг үүрэг салангид гэдгийг илэрхийлсэн байна. Өөрөөр хэлбэл, засаг дарга нь газар олгох, улсын бүртгэлтэй зэрэгтэй холбоотой  төв засгийн бодлогыг хэрэгжүүлэх чиг үүрэгтэй байхад хотын захирагч нь тухайн суурин газрын иргэдийн тав тух, бизнес эрхлэх боломж зэргийг цогцлоох чиг үүрэгтэй. 

 Түүнчлэн нэмэлт өөрчлөлтийн тухай хуулийг дагуулан баталсан дагаж мөрдөх журмын тухай хуульд 2020 оны эхний хагаст багтаан Эрдэнэт, Дархан хотуудыг улсын зэрэглэлтэй хотод тооцох асуудлыг УИХ-д оруулах талаар зохицуулсан байна. Өөрөөр хэлбэл, 1994 оноос хойш дуншсан асуудал, дээрх нэмэлт өөрчлөлтөөр нэг талдаа гарч байгаа хэрэг юм. Ингэснээр Эрдэнэт, Дархан нь одоо л албан ёсоор хот болж, түүнийг дагаад төсөв, хотын татварын асуудал засаг захиргааны нэгжээс салангид болох боломжтой болж байна. Үүний үр дүнд хотын захирагч өөрийн үндсэн чиг үүрэг болох хотын оршин суугчдаа аятай тухай нөхцөлд амьдруулах, тухайн ая тухтай нөхцлийг дагаад хотод ирэх хүмүүсийн урсгал нэмэгдэж дэд бүтэц хийгээд, бизнесийн зах зээл ч тэр хэмжээгээр өргөжих боломжтой болж байна. Цаашлаад, орон нутгуудад хот, тосгонуудыг бий болгон хөгжүүлэх нь Улаанбаатар хот дахь төвлөрлийг багасгах, Монгол улсын өргөн уудам  газар нутгийг үр өгөөжтэй ашиглах зэрэг олон давуу талуудтай байна. Үүний тулд, хот тосгоны асуудлыг хариуцсан захирагчтай байх агаад, тухайн субъектэд уг хот, тосгоноо хөгжүүлэх чиг үүргээ хэрэгжүүлэх бүрэн эрх (боломж), төсөв зэргийг олгох зайлшгүй шаардлагатай байна. Үүнийг зохицуулах үүднээс Үндсэн хуульд дээрх нэмэлт өөрчлөлтийг оруулсан нь, хот, тосгонтой холбогдох салбар хуулиудыг шинэчлэх, нэмэлт өөрчлөлт оруулж Монгол улсад хот, тосгоныг сонгодог утгаар нь хөгжүүлэх боломжийг олгох эрх зүйн үндэслэл болж буйгаараа ихээхэн ач холбогдолтой.  

Нийтлэл бичсэн: Д.Ганхүрэл

 

[1] УИХ-ын тогтоол “Зарим тосгоныг хотод тооцох тухай” 1994 оны 7 сарын 4-ний өдөр, Дугаар 58.