Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт сэдвийн хүрээнд анхдугаар Үндсэн хууль болон 1940, 1960  оны Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлт хийгээд тэдгээрт гарсан алдаа оноог цувралаар эргэн сануулсан билээ. Энэ удаад Монгол улсын дөрөв дэх буюу Анхны ардчилсан Үндсэн хуулийн алдаа онооны тухай дурдъя. 

Монгол Улс 4 дэх буюу анхны ардчилсан Үндсэн хуулиа 1992 онд баталж, түүгээр хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгосныг бид бүхэн мэдэж буй.

Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн асуудлыг тус Үндсэн хуулийн 68, 69 дүгээр зүйлд тусгасан. Үндсэн хуульд зааснаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах санаачилгыг хууль санаачлах эрх бүхий субъект гаргах бөгөөд саналыг Үндсэн хуулийн цэц (цаашид ҮХЦ гэнэ) УИХ-д өргөн мэдүүлж болохоосгадна Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар УИХ-ын гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүйн саналаар ард нийтийн санал асуулга явуулж болохоор журамласан.

Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг УИХ-ын гишүүдийн дөрөвний гурваас доошгүйн саналаар батлах бөгөөд хэрэв тэрхүү нэмэлт, өөрчлөлтийг УИХ-д хоёр удаа авч хэлэлцэхэд нийт гишүүний дөрөвний гурваас доошгүйн санал авч чадаагүй бол уул төслийг ээлжит сонгуулиар сонгогдсон УИХ-ын шинэ бүрэлдэхүүн ажлаа эхэлтэл дахин авч хэлэлцэхийг мөн УИХ ээлжит сонгууль явуулахын өмнөх 6 сарын дотор Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хориглосон байна.

1992 оны 1 дүгээр сарын 13-нд ардчилсан Үндсэн хуулиа баталснаас хойш 1999, 2000 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Энэхүү ноцтой алдаа бүхий өөрчлөлтөөс улбаатайгаар Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлыг тодорхой нарийвчилсан журмаар шийдвэрлэх зайлшгүй шаардлага бий болов. Ийнхүү 2010 онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийг баталж, өдгөө дагаж мөрдөж буй билээ. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үндсэн зарчим болох Үндсэн хуулийг дээдлэн сахих, түүний тогтвортой байдлыг хамгаалах, ард түмний бүрэн эрхт байдал, оролцоог хангах, бодитой ил тод байх зэрэг зарчим[7], Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах нарийвчилсан журам, өөрчлөхийг хориглосон заалтуудыг[8] дурдаж, улмаар шинэ нэмэлт зохицуулалтыг[9] ч тусгаж өгчээ. Тоймловол энэ хуулиар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах зарчмын үндсийг тогтоож, мөн Үндсэн хуулийн 68, 69 дүгээр зүйлийг хэрэглэх үйл явцын (процессын) журмыг тодорхойлсон юм. Тэр нь Үндсэн хуулийн тогтвортой байдлыг хангах, дээрх 2 зүйлийг зөв хэрэглэхэд чиглэснээрээ үндсэн хуульчилсан маш чухал хууль юм. 

Шинэ Үндсэн хуульд 1 удаа нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа 22 дугаар зүйлд 2 дахь хэсэг, 39 дүгээр зүйлд 2 дахь хэсэг тус тус нэмж, 24.1, 27.2, 27.6, 29.1, 33.1.2 дахь заалтуудыг өөрчлөн найруулжээ.

Монгол Улсын Их Хурал анх 1999 оны 12 дугаар сарын 24-ний өдөр Монгол Улсын Үндсэн хуульд  “нэмэлт, өөрчлөлт” оруулсан[11]. 1999 оны 12 дугаар сарын 31-ний өдөр Монгол Улсын Ерөнхийлөгч тус “нэмэлт, өөрчлөлт”-д бүхэлд нь хориг тавьсан[12] ба хоригийг Монгол Улсын Их Хурал 2000 оны 1 дүгээр сарын 6-ны өдөр хэлэлцээд бүхэлд нь хүлээн авах боломжгүй гэж үзэн 01 дүгээр тогтоол[13] гаргасан байдаг.

Үндсэн хуулийн цэц Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг нэр бүхий иргэдийн  мэдээллээр хянан хэлэлцээд дээрх “нэмэлт, өөрчлөлт” Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх тухай маргааныг 2000 оны 3 дугаар сарын 15-ны өдөр дунд суудлын хуралдаанаар хэлэлцэж 03 дугаар дүгнэлт[14],  мөн оны 11 дүгээр 29-ний өдөр их суудлын хуралдаанаар хэлэлцэж 02 дугаар тогтоол[15] тус тус гарган 1999 оны 12 дугаар сарын 24-ний өдөр Үндсэн хуульд оруулсан “нэмэлт, өөрчлөлт”-ийг хуульд заасан журам зөрчин баталсан тул хүчингүй болгох нь зүйтэй[16] хэмээн эцэслэн шийдвэрлэсэн.

Тодруулбал ҮХЦ шийдвэрээрээ УИХ Үндсэн хуульд “нэмэлт, өөрчлөлт” оруулахдаа Үндсэн хууль, холбогдох бусад хуульд заасан журмыг (хэлбэрийн шаардлага буюу хууль санаачлах, боловсруулах, өргөн мэдүүлэх, батлах гэх мэт) зөрчсөн гэж үзжээ.

Гэтэл Монгол Улсын Их Хурал дээрх 1999 оны “нэмэлт, өөрчлөлт”-тэй агуулгын хувьд яг ижил[17] “нэмэлт, өөрчлөлт”-ийг 2000 оны 12 дугаар сарын 14-ний өдөр дахин баталсан[18]. Мөн оны 12 дугаар сарын 20-ны өдөр Монгол Улсын Ерөнхийлөгч өөрийн бүрэн эрхийн хүрээнд Үндсэн хуульд оруулсан “нэмэлт, өөрчлөлт”-д бүхэлд нь хориг тавьсан[19] боловч Монгол Улсын Их Хурал   2000 оны 12 дугаар сарын 22-ны өдрийн 54 дүгээр тогтоолоороо[20] Ерөнхийлөгчийн хоригийг хүлээн авах боломжгүй гэж үзсэн.

Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэр эцсийнх[21] бөгөөд аливаа хууль тогтоомж Үндсэн хуульд нийцээгүйг Цэц тогтоовол тэдгээр нь хүчингүй болдог[22] хуультай. Хууль дээдлэх, тэр дундаа Үндсэн хуулиа дээдлэх, түүнийг хэлбэрэлтгүй сахих ёстой (энэ бол парламентын өөрийнх нь алтан дүрэм) УИХ өнөөг хүртэл алдаагаа (мэдсээр байж) засаагүй. Ийнхүү тус “нэмэлт, өөрчлөлт” өдгөө хүртэл хүчин төгөлдөр бус хэдий ч дагаж мөрдөгдсөөр буй. Дашрамд хэлэхэд өмнө дурдсан хүчин төгөлдөр бус хэдий ч дагаж мөрдсөн 2 хууль (1949 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан Үндсэн хууль, 1960 оны Үндсэн хууль) үүнтэй (2000 онд оруулсан “нэмэлт, өөрчлөлт”-тэй) агаар нэгэн байгаа нь эрхгүй гайхахад хүргэж байна.

Үндсэн хуулийн эл “нэмэлт, өөрчлөлт”-ийг Үндсэн хууль, бусад хууль, журам, процедурыг ноцтой зөрчиж, Үндсэн хуульд дур зоргоор нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан гэдгийг олон судлаачид санал нэгтэй хүлээн зөвшөөрдөг. Энд тэр бүхнийг давтан нурших нь илүүц тул өгүүллийн агуулгын хүрээнд (хэлбэрийн болон процедурын зарим шаардлага) хамаарах зарим зөрчсөн гэх үндэслэлүүдийг багцлан хураангуйлбал:

- Улсын Их Хурал бүрэлдэхүүнээрээ (60 гаруй хүн “зөвшөөрч” гарын үсэг зурсан) “Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт”-ийг санаачилснаараа Үндсэн хуулийн 26 дугаар зүйлийн 1 дэх заалтыг зөрчсөн.

- Нэг талаар эдгээр гишүүд “нэмэлт, өөрчлөлт”-ийг батлахаас өмнө гарын үсэг зурж, “урьдчилан баталсан”-аараа Үндсэн хуулийн 69 дүгээр зүйлийн 1 дэх заалтыг, нөгөө талаар холбогдох газруудаас санал аваагүй, Ерөнхийлөгч, Засгийн газарт танилцуулаагүй, мэргэжлийн яам (ХЗДХЯ)-ыг оролцуулаагүй, олон нийт (улс төрийн нам, судлаач эрдэмтэд, иргэд гэх мэт)-д мэдээлээгүй зэрэг нь хууль батлах наад захын журам, шаардлагуудыг зөрчсөн.

- Эрх зүйн актын ямар нэг нэргүйгээр “нэмэлт, өөрчлөлт” гэх танилцуулга, санал, бичиг (тодорхойлох боломжгүй) гаргасан нь Үндсэн хуулийн 20, 25.1 дүгээр зүйл, Монгол Улсын Их Хурлын тухай хууль (1997)-ийн 7.5 дугаар зүйл, Хууль, Улсын Их Хурлын бусад шийдвэрийн төсөл өргөн мэдүүлэх журмын тухай хууль (1997)-ийн холбогдох заалтыг тус тус зөрчсөн. УИХ-аас баталж буй дээд хүчин чадалтай шийдвэр бол хууль. Хуульд хуулиар л нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журамтай. Үүнд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт ч мөн адил хамаарна.

-  ҮХЦ-ээс хүчингүйд тооцсон 1999 оны төслийн зүйл, заалтыг яг хэвээр авч дахин баталсан. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан хууль нь Үндсэн хуулийн суурь зарчим, хэм хэмжээ, бусад журам, процессыг зөрчсөн эсэхийг ҮХЦ хянах бөгөөд Цэцийн шийдвэр (тогтоол) эцсийнх байх ёстой. Гэтэл УИХ Цэцийн шийдвэрийг үл тоож, үл хэрэгссэнээрээ Үндсэн хуулийн 67 дугаар зүйлийг зөрчсөн.

- Эцэст нь эл “нэмэлт, өөрчлөлт” хууль тогтоох процессыг анхнаас нь авуулаад дуусах хүртэл бүхэлдээ хууль бус буюу Үндсэн хууль, бусад хууль, журмыг илт, ноцтой зөрчиж, Үндсэн хуулийг дур зоргоор өөрчилсөн тул эрх зүйт төрд байх ёсгүй буруу жишиг, томоохон гажуудал үүсгэсэн. Үүгээрээ эл нэмэлт, өөрчлөлт Үндсэн хуулийн зөрчилд шууд тооцогдох бөгөөд өнөөдрийн үүсээд буй сөрөг үр дагаврыг монголын ард түмэн бүгд үүрч байгааг бид бүхэн харж байна.  

Нэгэн зүйл. 1992 оны Үндсэн хуулийг батлахдаа судлаачид, иргэдийн оролцоог маш сайн хангаж, олон талаас нь удаан хугацаанд нухацтай хэлэлцэж Үндсэн хуулийн төслийг боловсруулж, АИХ-д өргөн барьж байсан. Энэ жишгийг 2000 онд баримтлаагүйгээс өнөөгийн энэ том алдаа бий болсон. Иймд алдаагаа давтахгүйн үүднээс хууль дээдлэх ёсыг чанд баримталж ажиллах нь юу юунаас илүү чухал байна. Учир нь өдгөө Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахаар зэхэж буй төсөлд энэ мэт зүйлийг анхаарч үзээгүй, судлаачдын оролцоог хангаагүй зэрэг олон дутагдал ажиглагдаж буй. Энэ талаар дараагийн хэсэгт товч авч үзнэ.

 “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт”-ийн шинэ төсөл ба алдаагаа давтсаар байх уу?

Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудалд 2016 оноос олон чиглэлээр ажлын хэсгүүд байгуулж, судалгаа шинжилгээ хийх, иргэд, олон нийтийн санаа бодлыг тандан судлах, үндэслэл, шаардлагыг тодорхойлох зэрэг ажлуудыг хийж гүйцэтгэсэн. Улмаар УИХ-аас 2017 онд 24 дүгээр тогтоол батлан, Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулга явуулахаар шийдвэрлэж, 2017 оны 4 дүгээр сарын 29, 30-ны өдрүүдэд зохион байгуулсан. Энэ санал асуулгын дүнд үндэслэн Зөвлөлдөх зөвлөлөөс зөвлөмж гаргаж УИХ-ын ажлын хэсэгт танилцуулсан. Үүний дагуу УИХ-ын даргын 78 дугаар захирамжаар Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл боловсруулах үүрэг бүхий Ажлын хэсгийг байгуулж, Ажлын хэсгээс Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлыг долоо хэмжиж, нэг огтлох зарчмын дагуу боловсруулж, УИХ-д өргөн барьж танилцуулсан байна[23].

Ажлын хэсгийн боловсруулсан Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл Үндсэн хууль, бусад хууль, журмыг зөрчсөн байж болох талаар олон судлаачид байр сууриа илэрхийлсэн. Хэдийгээр Ажлын хэсэг сайн ажилласан боловч тус нэмэлт, өөрчлөлтийг боловсруулахдаа судлаачдын байр суурь, үндэслэл бүхий судалгааг нухацтай анхаарсан эсэх нь эргэлзээтэй. Учир нь тухайн үеийн УИХ-ын дарга, Ажлын хэсгийн ахлагч, Ажлын хэсгийн гишүүн, Засгийн газрын хэрэг эрхлэх газрын дарга, бусад зарим улс төрчдийн хэлж байгаагаар төслийг боловсруулахдаа “долоо хэмжиж, нэг огтлох”[24] зарчим барьсан гэж буй. Ам, үйлдэл хоёр зөрсөн буюу тэдгээр хүмүүсийн хэлж байсан “долоо хэмжиж, нэг огтолсон” шинж 2017[25], 2018 оны[26] болон 2019 оны[27] төслийн аль аль дээр харагдахгүй байна.  Энэ тухайд маш товч авч үзье.

2017 оны Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийг Анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгын үр дүнд үндэслэн гаргасан зөвлөмжийг дагуу боловсруулсан. Гэвч энэхүү зөвлөлдөх санал асуулга нь хүчин төгөлдөр эсэх, хуульд нийцсэн эсэх нь эргэлзээтэй. Энэ талаар доктор О.Мөнхсайхан хэд хэдэн нийтлэл, өгүүлэл бичсэн бөгөөд тэрээр Анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулга анхнаасаа буруу, хууль зөрчсөн гэдгийг Анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгын зохион байгуулалт, агуулгад анализ хийж, эл санал асуулга нь хүчин төгөлдөр эсэх, санал асуулга явуулахад тавигддаг суурь нөхцлүүд нь юу вэ, хэрхэн хангасан бэ, яаж зөрчсөн бэ гэдгийг маш тодорхой үндэслэлтэйгээр дүгнэсэн[28]. Энэ бол “мордохын хазгай” буюу Ажлын хэсэг Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах сууриа анхнаасаа буруу тавьсан гэдгийн нэг нотолгоо мөн.

Хоёрт, төслийн нэрийг “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт” гэж нэрлэсэн нь Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийг ноцтой зөрчсөн зөрчил мөн. Тодруулбал, Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 4.1.2-д ““Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөл” гэж хууль санаачлагчаас Үндсэн хуулийн ач холбогдол, өндөр шаардлагыг хангахуйц мэргэжлийн түвшинд боловсруулан Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлсэн төслийн эх бичвэрийг”[29] хэлнэ гээд “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөл нь Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалд харшлахгүй байх”[30] шаардлагыг, тэрчлэн  1992 оны Үндсэн хуулийн “нэмэлт, өөрчлөлт” ба Үндсэн хуулийн зөрчил31] гэдгийг маш тодорхой хуульчилж журамласан. Хуулийн үг, үсэг, нэр томьёо, цэг таслал бол ялихгүй асуудал биш. Иймийн учир ноцтой гэж буй. УИХ өмнө 1999 (2000) онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа яг ийм томьёоллоор оруулж, Үндсэн хуулийн цэцээр хянагдахгүй байх нөхцлийг бүрдүүлсэн.

Гуравт, 2019 оны төслийн нэр мөн дээрхтэй ижил буюу “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт” гэсэн нэртэй хэвээр байна. Ядаж судлаачдын санал, шүүмжийг авсан бол сүүлийн төслийн нэр өөрчлөгдсөн баймаар. Эндээс харвал Ажлын хэсэг “долоо хэмжиж, нэг огтолсон” нь огт үгүй аж.

Хуульд нэр томьёо, үг, тэр ч бүү хэл цэг, таслалыг хүртэл хоёрдмол утгагүйгээр зөв оноох, улмаар зөв ойлгох, хэрэглэх шаардлага бий. Тэгээгүйгээс хүний хувь заяа, цаашилбал улс орны, тэр дундаа үндсэн хуульт байгууллын[32] аюулгүй байдалд ч сөргөөр нөлөөлөхийг үгүйсгэхгүй. Нөгөө талаар судлаачдын санал, шүүмж, үндэслэл бүхий судалгааг үл хайхарч, хүлээж авахгүй байгаа нь өөр “ашиг сонирхол” байна гэж хардахад хүргэж байна.

Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 4.1.2-д заасныг баримтлан “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хууль(ийн төсөл)” эсхүл “Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн тухай хууль(ийн төсөл)” гэх мэтээр нэрлэхэд болохгүй зүйлгүй. Угтаа “хууль” гэх ганц л үг нэмж бичих асуудал.

Түүнчлэн хууль тогтоогчид өөрсдийнхөө баталсан хуулиа (Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль) үл тоон, илэрхий зөрчиж байгаа нь хууль дээдлэх ёсыг хэр сахиж байна вэ, үүргээ хэр зэрэг биелүүлж байна вэ гэдгийг бэлхнээ харуулж байна.

  Дүгнэлт ба түүхээс суралцахуй

Бид түүхэндээ 4 Үндсэн хуулийг баталж, дагаж мөрджээ. Эдгээр Үндсэн хууль алдаа, оноотой ч тус тусын түүхэн үүргээ нэгэнт гүйцэтгэсэн тул бид өнгөрсөн түүх рүүгээ нулимах эрх байхгүй. Харин Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж ирсэн түүхэн нөхцөл байдал, хууль тогтоогчдын дур зоргын, алдаатай шийдвэр, түүний сөрөг үр дагаврыг нэхэн судлах, улмаар тэрхүү алдааг давтахгүй байх нь тулгамдсан зорилт мөн.

Монгол Улсад Үндсэн хуульт ёсны үзэл санаа бий болсноос хойш өдгөө 110 орчим жил болж буй. Үндсэн хуульт ёсны түүхэн энэ урт хугацаа бол бидний, ялангуяа хууль тогтоогчдын үндсэн хуульт ёсны, парламентат ёсны, эрх зүйн үнэт зүйлийн мөн чанарын асуудлыг хангалттай ухаарахаар урт хугацаа юм. Нөгөө талаар хууль тогтоогчид өмнөх түүхэн сургамж хийгээд судлаачдынхаа хэлж, бичиж буй үнэт санал, зөвлөмжийг зайлшгүй харгалзан үзэж, авах гээхийн ухаанаар хандах, цаашлаад үндэслэл бүхий зөв зохицуулалтыг бодлого, шийдвэртээ тусгаж байх ёстойг түүхэн сургамж сануулж байна. Дээрх судалгаанаас хууль тогтоогчдын хандлага ямар байгааг бэлхнээ харж болно. Субъектив хандлага байна уу, улс төрийн ашиг сонирхол байна уу, эсхүл хүндээ байна уу гэдэг нь цаг хугацааны асуудал байх. Гэхдээ цаг хугацааны асуудал гээд хайхрахгүй өнгөрч бас боломгүй.

Дээр авч үзсэнийг хураангуйлбал:

1924 оны Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн хүрээнд, 1) Үндсэн хуульд заасан УИХ-ын бүрэн эрхийн хугацаа 1 жил байсныг БНМАУ-ын VII Их Хурлаас 3 жил байхаар өөрчилсөн, 2) Үндсэн хуульд зааснаар УБХ-аас УИХ-ыг зарлан хуралдуулах бүрэн эрхтэй. Ингэхдээ мэдээж Үндсэн хуульд заасны дагуу энэ эрх мэдлээ хэрэгжүүлнэ. Гэтэл тухайн үеийн нийгэм улс төрийн шалтгаанаар Үндсэн хуулийн заалтыг шууд зөрчиж, өөрчилсөн шийдвэр гаргасан, 3) Үндсэн хуульд зааснаар Анхдугаар их хурлаас УБХ-ыг 30 гишүүнтэйгээр сонгож байгуулсан байдаг. Харин дараа дараагийн Их Хурлуудаас Үндсэн хуульд заасан 30 гишүүнтэй байх энэ тогтоосон тоог нэмэгдүүлэн өөрчилсөөр ирсэн. 4) Мөн Үндсэн хуульд зааснаар УБХ-ын гишүүдийг УИХ-аас сонгон батлах ёстой. Гэтэл УБХ-ын гишүүдийг УИХ-аас бус УБХ-аас сонгосон, 5) Үндсэн хуулиар тогтоосон төрийн захиргааны дээд байгууллага болох “Засгийн газар”-ыг Бага хурлын шийдвэрээр “Сайд нарын Зөвлөл” гэж өөрчилж нэрлэсэн зэрэг нь цөм Үндсэн хуулийн бус аргаар буюу Үндсэн хуулиа зөрчиж өөрчилжээ. Энэ нь улмаар практикт тогтон хэвшиж, дараа дараагийн буруу жишиг болох үндэс суурийг тавьсан.

1940 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн хүрээнд, 1) Үндсэн хуулиар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмыг анхлан тогтоосон бөгөөд түүнд зааснаар гагцхүү УИХ Үндсэн хуулийг батлах, нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүрэн эрхтэй байна. Гэтэл 1941 онд УИХ бус УБХ тогтоол гаргаж Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан, 2) 1944 онд УБХТ УИХ-ын бүрэн эрхэд халдаж Үндсэн хуульд мөн нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан, 3) Үндсэн хуульд зарчмын томоохон нэмэлт, өөрчлөлтийг 1949 онд оруулсан бөгөөд үүний тодорхой хэсэг нь Үндсэн хуулийн дагуу, дийлэнх хэсэг нь үндсэн хуулийн бус аргаар хийгдсэн. Тухайлбал, 1949 оны нэмэлт, өөрчлөлтийг оруулж хэвлэхдээ нийт 96 зүйлийг өөрчлөн найруулсан ба энэ өөрчлөлтүүд албан ёсны баримт байхгүй, хэлэлцсэн, баталсан протокол ч байхгүй байна. 4) 1940 оны Үндсэн хууль болон 1949 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн аль алинд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүрэн эрхийг УИХ эдлэхээр заасан. Гэтэл УИХТ нь УИХ-ын бүрэн эрхэд мөн л урьдын адил халдаж, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг хийсэн. Өөрөөр хэлбэл, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эрхгүй субъект буюу УБХ, УБХТ, УИХТ Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүрэн эрх, тогтоосон журмыг зөрчиж Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулснаараа Үндсэн хуулийн ноцтой зөрчил гаргажээ.

1960 оны Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн хүрээнд, Үндсэн хуульд зааснаар гагцхүү АИХ хууль тогтоох эрхтэй... ба мөн Үндсэн хуулийг батлах, өөрчлөх... эрх зөвхөн АИХ-д байна. Түүнчлэн Үндсэн хуульд оруулах өөрчлөлтийг гагцхүү АИХ-аар хэлэлцэж, түүний депутатуудын гуравны хоёроос доошгүй нь баталснаар оруулах журамтай. Гэтэл АИХТ Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулсан зарлиг баталж, түүнийг нь АИХ чуулганаараа заримыг нь баталж, заримыг нь батлаагүй. Ийнхүү батлаагүй нь АИХ-ын Тэргүүлэгчид АИХ-ын бүрэн эрхэд халдаж, Үндсэн хуулийг зөрчин Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулсан ноцтой зөрчлийг мөн л дахин гаргажээ. Иймд чуулганаар батлагдаагүй өөрчлөлтүүдийг Үндсэн хуулийг ноцтой зөрчиж, өөрчилсөн гэж үзнэ.

1992 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн хувьд анхнаасаа хууль тогтоох үйл ажиллагаа (хууль санаачлах, хэлэлцэх, батлах, нийтлэх)-г ноцтой зөрчсөн. Үүнийг судлаачид, иргэд тухайн үеэс нь эхлүүлээд өнөөг хүртэл шүүмжилж, эсэргүүцсээр ирсэн билээ. Өдгөө улс төрчид ч өөрсдөө хүлээн зөвшөөрч, засах оролдлого буюу Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахаар зэхэж буй төсөлдөө 1992 оны Үндсэн хуулийн анхны зарим зохицуулалтыг буцаан сэргээх төсөл[33] боловсруулснаас харж болно.

Өдгөө өөрчлөлт оруулахаар зэхэж буй төслийн хувьд “мордохын хазгайн үлгэрээр” сууриа анхнаасаа буруу өрж, тэр бүү хэл өнгөрсөн алдаагаа давтахгүй байх, түүнээс зайлсхийх, сэргийлэх, засах ёстой атал тэгэхийг хүсэхгүй байгаа нь хачирхалтай. Мэдээж хэрэг Үндсэн хуульд оруулахаар зэхэж буй төсөл агуулгын хувьд цаг үеэ олсон зарим сайн зохицуулалт байгааг үгүйсгэхгүй. Судлаачийн хувьд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж ирсэн түүхэн туршлага, алдаа оноог баримт нотолгоонд тулгуурлан гаргахдаа агуулгын шаардлагын хүрээнд бус, зөвхөн хэлбэрийн болон процедурын зарим шаардлагыг үндэслэгээ болгосныг дахин сануулах нь зүйтэй.

Эцэст нь нэгтгэн дүгнэвэл:

1924 онд Үндсэн хуульд дур зоргоор оруулсан өөрчлөлт, 1940, 1960 онд УБХ, УБХТ, УИХТ, АИХТ-ийн УИХ, АИХ-ын бүрэн эрхэд халдан, Үндсэн хуулиа зөрчиж Үндсэн хуульд зүй бусаар оруулсан өөрчлөлт, 1992 онд УИХ хууль тогтоох журам, процедурыг зөрчиж буюу Үндсэн хуулиа зөрчиж оруулсан “нэмэлт, өөрчлөлт” зэрэг нь цөм хэлбэрийн болон процедурын шаардлага буюу Үндсэн хууль, бусад хууль, журамд заасныг зөрчсөнөөрөө нэгэн адил байна.

Хууль тогтоогчид өмнө гарсан сөрөг үр дагавар бүхий хэм хэмжээг мэдсэн ч, эс мэдсэн ч дуугүй хүлээн зөвшөөрч, зөрчилтэй хэм хэмжээгээ практикт жишиг болгон хэрэглэж байгаа нь дараагийн нийтлэг нэг том алдаа мөн.

Үндсэн хуулийн эрх зүйд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахад баримталбал зохих журам зөрчигдсөн бол Үндсэн хуулийн зөрчил гэж үздэг. Хууль тогтоох байгууллага[34] Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүрэн эрхтэй хэдий ч энэхүү эрхээ зөвхөн хуулийн хүрээнд хэрэгжүүлэх ёстой. Мөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хууль нь агуулга, хэлбэрийн хувьд Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлал, зарчим, хэм хэмжээ, Үндсэн хууль, бусад хуульд заасан журам, процедурыг зөрчөөгүй байх ёстой.

Бид өнгөрсөнд ч, өдгөөд ч нэг л алдаагаа дахин дахин давтсаар байна. Энэ бол Үндсэн хууль, бусад хуулиа дээдлэх, хэлбэрэлтгүй сахиж мөрдөх, түүний цаад мөн чанарыг бүрэн таньж мэдэх л асуудал юм. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах нь ямар ч шалтгаанаар үндэслэгдсэн бай хууль тогтоогчид дур зоргоор хандаж болохгүйг өмнөх түүхэн туршлага бэлхнээ харууллаа. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулбал дахин алдах ёсгүй гэдгийг дээр авч үзсэн Үндсэн хуулийн зөрчил мөн нотоллоо. Түүх бол сургамж. Хэдий болтол бид нүдтэй атал сохорсон мэт, чихтэй атал дүлий мэт, мэдэж буй атал харанхуй, бөөрөнхий явах вэ?. Өнгөрсөн түүхээс үлгэр, сургамж авч, асуудалд таамгаар, хийсвэрээр, дур зоргоор бус шинжлэх ухааны үүднээс хандах нь хууль тогтоогчдын нэн тулгамдсан зорилт, зайлшгүй анхаарах асуудал болоод байна.

 

Ашигласан маериал: 

 

[7] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. 5.1.1-5.1.3.

[8] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. Тус хуулийн 5.2.2 дугаар зүйлээр Үндсэн хуулийн Нэг, Хоёр, Гурав, Дөрөвдүгээр зүйл, Тавдугаар зүйлийн 1-3 дахь хэсэг, Зургадугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг, Наймдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг, Есдүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэг, Аравдугаар зүйлийн 1, 2 дахь хэсэг, Арван хоёрдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг, Арван дөрөв, Арван тав, Арван ес, Хорин хоёрдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг, Гучин наймдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэг, Дөчин нэгдүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэг, Дөчин долдугаар зүйл, Дөчин есдүгээр зүйлийн 1, 2 дахь хэсэг, Жаран найм, Жаран есдүгээр зүйлд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хориглосон.

[9] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. 10.1.3.

[10] Б.Чимид. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн эрх зүйн хөгжлийн тулгамдсан зарим асуудал. [Хууль дээдлэх ёс. 2011 он. Цуврал 35, №4. 22 дахь тал]

[11] Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт. 1999.12.24. УИХ-аас Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт Үндсэн хуулийн холбогдох заалтыг зөрчсөн эсэх тухай маргааныг эцэслэн хэлэлцсэн тухай /2000 он/. Хуулбар. МУҮХЦ-ийн архив, Д-01, Хн-167, II боть, 4-7 дахь тал.

[12] Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн хориг. 1999.12.31. Дугаар Е/67. [УИХ-аас Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт Үндсэн хуулийн холбогдох заалтыг зөрчсөн эсэх тухай маргааныг эцэслэн хэлэлцсэн тухай /2000 он/. Хуулбар. МУҮХЦ-ийн архив. Д-01, Хн-166, I боть, 26-27 дахь тал.]

[13] Ерөнхийлөгчийн хоригийн тухай. УИХ-ын тогтоол. 2000.01.06. Дугаар 01. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №2 (140), 18 дахь тал]

[14] Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх тухай маргааныг хянан хэлэлцсэн тухай. МУҮХЦ-ийн дүгнэлт. 2000.03.15. Дугаар 03. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №20 (157), 431-436 дахь тал]

[15] Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх тухай маргааныг эцэслэн шийдвэрлэсэн тухай. МУҮХЦ-ийн тогтоол. 2000.11.29. Дугаар 02. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №46 (183), 823-828 дахь тал]

[16] Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх тухай маргааныг эцэслэн шийдвэрлэсэн тухай. МУҮХЦ-ийн тогтоол. 2000.11.29. Дугаар 02. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №46 (183), 823-828 дахь тал]

[17] Б.Чимид. Төр, нам, эрх зүйн шинэтгэлийн эгзэгтэй асуудал. Хоёрдугаар дэвтэр. Уб., 2008. 187-209 дэх тал, Ш.Цогтоо. Үндсэн хуулийн 7 нэмэлт, өөрчлөлт ба Үндсэн хуулийн нэмэлтэд хориглох, хязгаарлах хэм хэмжээ. /онол, практик/. Хууль дээдлэх ёс. 2015, №3 (53), 50-57 дахь талаас дэлгэрүүлж үзнэ үү.

[18] Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт. 2000.12.14. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №47 (184), (Тусгай дугаар), 829-830 дахь тал]

[19] Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн хориг. 2000.12.20. Дугаар Е/51.

[20] Ерөнхийлөгчийн хоригийн тухай. УИХ-ын тогтоол. 2000.12.22. Дугаар 54. [Төрийн мэдээлэл, 2000, №50 (187), 865 дахь тал]

[21] Монгол Улсын Үндсэн хууль, 1992 он. 66.3 дугаар зүйл.

[22] Монгол Улсын Үндсэн хууль, 1992 он. 66.4 дугаар зүйл.

[23] Д.Лүндээжанцан. УИХ-ын Ажлын хэсгээс боловсруулсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн үзэл баримтлалын танилцуулга. [Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах онол-практикийн асуудлууд. Эрдэм шинжилгээний хурлын эмхэтгэл. Уб., 2018. 14-19 дэх талаас дэлгэрүүлж үзнэ үү.]

[24] Энэ тухай “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах онол-практикийн асуудлууд. Эрдэм шинжилгээний хурлын эмхэтгэл. Уб., 2018” бүтээлийн 9, 15, 28, 30-42, 55, 75, 114-137, 156-231, 264-295 дахь талаас дэлгэрүүлж үзэх боломжтой.

[25] Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн тайлбар. Уб., 2017. 22-25 дахь тал; Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлтэй холбоотой судалгаа, мэдээлэл, лавлагаа. Уб., 2017. 12-16 дахь тал; http://forum.parliament.mn/projects/171. 2017 оны 5 дугаар сарын 25-ны өдрийн хувилбар

[26] http://forum.parliament.mn/projects/421. 2018 оны 7 дугаар сарын 2-ны өдрийн хувилбар

[27] http://forum.parliament.mn/projects/5456. 2019 оны 4 дүгээр сарын 4-ний өдрийн хувилбар.

[28] О.Мөнхсайхан. Монгол Улсын Үндсэн хуулийг өөрчлөх асуудлаарх анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулга хүчинтэй юу?. [Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах онол-практикийн асуудлууд. Эрдэм шинжилгээний хурлын эмхэтгэл. Уб., 2018. 156-1231 дэх тал, Эрх зүй / NUM LAW REVIEW, 2017 №3 (39), 1-102 дахь тал],

[29] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. 4.1.2

[30] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. 5.2.1

[31] Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль. 2010 он. 5.2.4

[32] Үндсэн хуульт байгуулал гэдэгт: 1) ард түмний болон төрийн бүрэн эрхт байдал, 2) улсын тусгаар тогтнолын үндэс улс төр, эдийн засаг, нийгэмшил-оюуны тулгуур, 3) хүний эрх, эрх чөлөө, түүнийг хангах баталгаа, 4) төрийн удидлагын болон байгууламжийн хэлбэр, 5) улс төрийн болон төрийн дэглэм, 6) төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчимд суурилсан хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн тогтолцоо, 7) нутгийн өөрийн удирдлагын үндсэн эхлэл, 8) Үндсэн хуулийн дээд хяналт ба процессын үндсийг тус тус бэхжүүлсэн гол хуулийн хэм хэмжээ, түүний бодит биелэл орно. Б.Чимид. Ардчилсан Үндсэн хууль бол монголын ард түмний бүтээл мөн. “Ардчилсан Үндсэн хууль 20” эрдэм шинжилгээний хурлын эмхэтгэл. Уб., 2012. 40-41 дэх талаас дэлгэрүүлж үзнэ үү.

[33] Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн тайлбар. Уб., 2017; Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлтэй холбоотой судалгаа, мэдээлэл, лавлагаа. Уб., 2017; С.Нарангэрэл. Монгол Улсын Үндсэн хуульд 1999 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт, түүнээс үүдсэн түүхэн сургамж. [Эрх зүй/NUM LAW review, 2018, Тусгай дугаар II, 15-22 дахь тал] зэргээс дэлгэрүүлж үзнэ үү.

[34] Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүрэн эрх 1924, 1940 оны Үндсэн хуулиар УИХ-д, 1960 оны Үндсэн хуулиар АИХ-д, 1992 оны Үндсэн хуулиар УИХ-д тус тус олгогдсон.