Монгол Улсын Хүний эрхийн Үндэсний Комиссын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөлд өгөх санал:

Хүний эрхийн Үндэсний Комиссын тухай хуулийг сайжруулахад анхаарах асуудлын талаар өмнө нь нийтлэл бичиж байсан. Эндээс үзээрэй. 

Хүний эрхийн Үндэсний Комиссын тухай хуулийг шинэчлэн найруулах үйл явц бол хүний эрхийг хамгаалах тогтолцооныхоо үр нөлөө, үр ашигтай байдлыг үнэлэх, тогтолцоогоо сайжруулах боломж. Уг хуулийг сайжруулахын тулд хүний эрхийн асуудал гэж юу болох, Монгол Улсын эрх зүйн тогтолцоонд хүний эрхийн зөрчлийг эрх зүйн зөрчлөөс хэрхэн ялгах болон Хүүхдийн эрхийн тухай, Ахмад настны тухай, Жендэрийн тэгш байдлыг хангах тухай, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүний эрхийн тухай зэрэг бүлгийн эрхийн хуулиуд, халдашгүй чөлөөтэй байх, мэдээллийн эрх чөлөө, хувийн нууц, эвлэлдэн нэгдэх, жагсаал цуглаан хийх, хөдөлмөрлөх зэрэг үндсэн эрхийг хэрэгжүүлэх журмыг тогтоосон хуулиудаар бий болгосон байгууллагууд, механизмуудтай Комисс хэрхэн харилцахыг зураглахаас эхэлбэл уул нь чухал. Гэвч 2017 оноос хойш Ажлын хэсгийн олон хүн ажиллаж бий болсон энэ төслийг сайжруулахад анхаарах нь ажил хэрэгч тул зөвхөн энэ хүрээнд үзэл бодлоо илэрхийлье.

Дараах зургаан саналтай байна:

Нэг. 6 дугаар зүйлийн 6.2 дэх хэсэгт “Комиссын төсөв нь үйл ажиллагаагаа хараат бусаар хэрэгжүүлэх шаардлагыг хангасан байх бөгөөд уг төсөвт хүний эрх, эрх чөлөөг хангах, хамгаалах, зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх … зардлыг санхүүжүүлэхэд зарцуулагдана” гэж заажээ. Олон улсын хүний эрхийн эрх зүйн үүднээс хүний эрхийн талаар улс орнууд хангах, хамгаалах, дэмжих гэсэн гурван үндсэн үүрэг хүлээдэг. Хангах үүрэг нь хүмүүс эрх, эрх чөлөөгөө эдлэх боломж нөхцлийг бүрдүүлэх гэсэн агуулгатай. Өөрөөр хэлбэл, орон байр, хоол хүнс, цалин хөлсөөс эхлээд, сургууль, эмнэлэг зэрэг нийгмийн бүх үйлчилгээг бий болгоно гэсэн үг. Ийм учраас энэ заалтын одоогийн томъёолол үндсэндээ улсын төсвөө Комисст шилжүүлнэ гэсэн агуулгыг илэрхийлж байна. Хүний эрхийн хэрэгжилтэнд хараат бус хяналт тавих, хүний эрхийг хамгаалах, түгээх дэлгэрүүлэх (promote) бол Комиссын чиг үүрэг, харин хүн эрхээ эдлэх нөхцлийг бүрдүүлэх бол төрийн бүх байгууллагууд, үүний дотор Засгийн газрын чиг үүрэг юм.

Хоёр. 7 дугаар зүйлийн 7.1.1 (Монгол Улс дахь хүний эрх, эрх чөлөөтэй холбоотой аливаа асуудлаар санал, зөвлөмжгаргаж,эрх бүхий байгууллага, албан тушаалтанд хүргүүлэх), 7.1.2 (хууль тогтоомж, захиргааны байгууллагын шийдвэрийн төсөл Монгол Улсын Үндсэн хууль, Монгол Улсын олон улсын гэрээ, хүний эрхийн үндсэн зарчимд нийцэж байгаа эсэх талаар санал гаргах) дах хэсгүүдэд заасан чиг үүргүүдийг Комисс өөрийн санаачлагаар хэрэгжүүлэх үү, эсвэл байгууллага, албан тушаалтны хүсэлтээр хэрэгжүүлэх эсэхийг тодорхой болгох. Эдгээр чиг үүргийг ХЭҮК өөрийн санаачлагаар хэрэгжүүлдэг байх нь энэ байгууллагын үр нөлөө, эрх хэмжээг бодитойгоор нэмэгдүүлнэ.

Гурав. Комиссын гишүүнийг сонгон шалгаруулах үйл явцыг нээлттэй болгосон нь дэвшил болжээ. Процессийг улам сайжруулж, сонгон шалгаруулалтад Нийтийн сонсголын тухай хуульд заасан томилгооны сонсгол явуулахаар хуульчилвал чухал дэвшил болно. Төр хүний эрх, эрх чөлөөг хүндэтгэн сахиж буй байдалд хараат бус, мэргэжлийн хяналт тавьдаг, эрх мэдлийн эсрэг дуугарах шаардлагатай болдог учраас ХЭҮК-ийн ажил бол зориг зүрх, итгэл үнэмшлийн ажил юм. Тиймээс мэргэшил, ур чадвар, ёс зүйн хувьд хүлээн зөвшөөрөгдсөн нэр дэвшигч Комиссийн гишүүнээр томилогдох нь ХЭҮК-ын хараат бус, үр дүнтэй байдлын дотоод баталгаа болно.

Дөрөв. ХЭҮК-оос гардаг эрх зүйн актуудын шинж чанар, үр дагавар, хэрэгжилтийг хангах механизмыг тодорхой болгох нь чухал. Энэ талаар дээр дурдсан нийтлэлд дэлгэрэнгүй бичиж байсан тул энэ удаад төслийн 5 дугаар бүлэгт заасан шаардлага, зөвлөмжид анхаарал хандуулъя. Төсөл Комиссын гишүүний шаардлага, зөвлөмжийн хэрэгжүүлэхэд чиглэгдсэн албадлагын арга хэмжээг тодорхой болгож, ахиц гаргажээ. Гэвч эдгээр арга хэрэгслүүд мөн чанарын хувьд одоогийн хуулийн зохицуулалтаас өөрчлөгдөөгүй байна. Комиссын гишүүн хүний эрх зөрчигдөхөөс сэргийлж зөвлөмж, зөрчлийг таслан зогсоох үүднээс шаардлага гаргаж, хариуцагчид хүргүүлдэг. Одоогийн хувилбараар Комиссийн гишүүний шаардлага нь Төрийн хяналт шалгалтын тухай хуульд заасан улсын байцаагчийн “албан шаардлага” шиг эрх зүйн шууд үр дагавар үүсгэдэг албадлагын хэрэгсэл биш, Комиссийн гишүүний зөвлөмж ч бас “цэвэр” зөвлөмжийн шинжтэй акт биш, заавал биелэгдэх шинжийг агуулдаг. Энэ байдлыг баталгаажуулж, шинэчилсэн найруулгын төслийн 28 дугаар зүйлийн 28.1-т “Комиссын гишүүний шаардлага, зөвлөмжийг хүлээн авсан байгууллага, албан тушаалтан,хуулийн этгээд заавал биелүүлэх үүрэгтэй” гэж заажээ. Зүй нь Комиссын гишүүний зөвлөмж нь албадлагыг гэхээсээ, цэвэр ёс зүйн үүрэг хүлээлгэдэг зөвлөмжийн баримт бичиг, шаардлага нь Төрийн хяналт шалгалтын хуульд заасан мэргэжлийн хяналтын улсын байцаагчийн албан шаардлагатай ижил эрх зүйн үр дагавартай байх нь зохимжтой хийгээд ойлгомжтой болов уу. ХЭҮК-т бодлого, дүн шинжилгээ, гомдол шийдвэрлэх ажиллагааг хариуцаж хэдэн жил ажилласан туршлагадаа үндэслэж хэлэхэд хүний эрх зөрчлийн нэлээдгүй хувийг албадан хүчилж биш, ухуулж, сэнхрүүлж, зөвлөж, дэмжиж шийдвэрлэж болдог. Тухайлбал, гадаадын хөрөнгө оруулалттай аж ахуйн нэгжид хөдөлмөрлөх эрх зөрчигдсөн тухай гомдлыг шаардлага хүргүүлж, албадахын оронд зөвлөж, үйл ажиллагаанд нь хамаарах хууль тогтоомжийг танилцуулах замаар шийдвэрлэх нь олон тохиолдолд оновчтой байсан. Ялангуяа жижиг үйлдвэр, аж ахуйн нэгжүүдийн хувьд санаатай гэхээсээ удирдлагуудын мэдлэггүй, хэнэггүйгээс ажилчид хохирох байдал үүсдэг, асуудлаа шийдвэрлэхэд нь дэмжиж, зөөлөн аргаар гомдлыг шийдвэрлэх нь нэг удаагийн тохиолдлоос хол илүү, урт хугацааны эерэг нөхцөл байдлыг үүсгэх талтай. Мэдээж албадах, хүчлэх ёстой тохиолдол гардаг, гэвч дийлэнхдээ зөөлөн арга үр дүнтэй байдаг. Нөгөө талаас, Комисст шаардсан шиг шаардах, албадлагын хатуу арга хэрэгсэл ашиглах боломж байх нь оновчтой. Хүүхдийн эрхийн тухай хуулийг хүүхдийн эрхийн улсын байцаагчид хэрэгжүүлж байгаа. Энэ эрх хэмжээг Комисст өгөхөд болохгүй зүйлгүй. Гэвч ХЭҮК хүний эрхийн ямар асуудлаар, ямар үйл ажиллагаа явуулах нь тодорхойлохгүйгээр ийм зохицуулалт хийх боломжгүй. Онолын хувьд ямар ч асуудлаар ажиллаж чадах юм шиг, гэвч практикийн хувьд бие даан шийдвэрлэх асуудал бараг байхгүй мэт ойлгогддог ХЭҮК-ийн юрисдикц (jurisdiction)-ийг тодорхойлохгүйгээр Монгол Улсын хүний эрхийг хамгаалах тогтолцоо “учраа олохгүй.” Түүнчлэн, Комиссын шаардлага, зөвлөмжийн хууль ёсны эсэхийг шүүх хянах эсэх талаар шинэчилсэн найруулгын төсөлд огт дурдагдаагүй байна. Захиргааны Ерөнхий Хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.1.2 дугаарт зааснаар Комиссын шаардлага, зөвлөмжийг хууль зөрчсөн гэж үзвэл хүлээн авсан этгээд захиргааны шүүхэд нэхэмжлэх гаргах эрхтэй. Эдгээр хуулиудын хооронд ишлэл хийх нь ойлгомжгүй байдлаас сэргийлнэ.

Тав. Шинэчилсэн найруулгын төсөл эрүү шүүлтийн асуудалд онцгойлон анхаарч, эрүү шүүлтээс урьдчилан сэргийлэх нэгж (ЭШУСН)-ийг Комиссын хүрээнд бий болгожээ. Нэг талаас Эрүүдэн шүүх болон бусад хэлбэрээр хэрцгий, хүнлэг бусаар буюу хүний нэр төрийг доромжлон харьцаж шийтгэхийн эсрэг конвенц (ЭШЭК)-ийн нэмэлт прокотолийн дагуу хүлээсэн олон улсын эрх зүйн үүрэг тул, нөгөө талаас эрүү шүүлтийн асуудлаар хараат бус, хөндлөнгийн хяналт тавих, сургалт, сурталчилгаа явуулах чадавхийг ХЭҮК нэгэнт хуримтлуулсан учир ЭШУСН-ийг Комиссыг түшиглэж байгуулах нь зохимжтой. Харин олон улсын бусад гэрээгээр үүрэг болгосон хяналт механизмууд, тухайлбал, Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 33 дугаар зүйлд заасан хяналтын бүтцийг хэрхэх талаар бодолцох хэрэгтэй. НҮБ-ийн хүний эрхийн зөвлөл, гэрээний хороод, тусгай илтгэгчдээс санал болгосон өөр бусад хяналтын механизмууд ч бий. Мэдээж олон улсын байгууллагуудаас зөвлөсөн, санал болгосон янз бүрийн механизм, тогтолцоог бий болгох эсэхээ үндэсний чадавхи, боломж, хэрэгцээ шаардлагаа харгалзаж шийдвэрлэх асуудал. Харин хүний эрхийн үндсэн гэрээгээр хүлээсэн үүрэг бол булзах аргагүй амлалт. Хөгжлийн бэрхшээлтэй хүмүүсийн эрхийн тухай конвенцийн 33 дугаар зүйлд заасан хяналтын бүтцийг бий болгох асуудал бол яг ЭШЭК-ийн нэмэлт протоколоор үүссэнтэй адил олон улсын эрх зүйн заавал биелүүлэх үүрэг гэдгийг мартах болохгүй. Энэ асуудал эрт, орой хэзээ нэгэн цагт сөхөгдөж таарна.

Зургаа. Комиссын хүрээнд шинээр байгуулж байгаа бүтцийг эрүү шүүлтээс урьчилсан сэргийлэх асуудал эрхэлсэн гишүүн, ажлын алба гэж нэрлэжээ. Улмаар энэ бүтцэд “аливаа хэлбэрээр хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах, эсхүл тухайн этгээд өөрийн хүсэлтээр гарч явах боломжгүй бүх газарт аль ч цаг үедсаадгүй нэвтрэх, хяналт шинжилгээ хийх” (34 дүгээр зүйлийн 34.1.1 дэх хэсэг) бүрэн эрхийг олгожээ. Өөрөөр хэлбэл, хорих, баривчлах байр, эрүүлжүүлэх төвөөс эхлээд сэтгэцийн эмнэлэг, асрамжийн газрууд, цэргийн анги нэгтгэлүүдэд ажиллах бүрэн эрхийг олгохоор хууль боловсруулагчид зорьсон шиг байгаа юм. Харин энэ бүтцээ зөвхөн эрүү шүүлтийн асуудал хариуцлах мэтээр нэрлэсэн нь хууль зүйн хувьд агуулгын алдаанд хүргэж байна. Олон улсын гэрээнүүд, Монгол Улсын Эрүүгийн хуулийн 21 дүгээр зүйлийн 21.12 дэх хэсэгт зааснаар эрүү шүүлт гэж тодорхой үйлдлийг хэлж байгаа. Тоймловол төрийн албан хаагч тайлбар, мэдүүлэг авах, хэрэг хүлээлгэх, шийтгэх зэрэг зорилгоор өөрөө, эсхүл гуравдагч этгээдээр дамжуулан хохирогчийн бие махбод, сэтгэл санааг шаналган зовоосон үйлдлийг хэлдэг. Олон улсын эрх зүйд хүний бие махбодь, сэтгэл санааг маш хүчтэй шаналган зовоосон үйлдлийг эрүү шүүлт гэж үздэг тул хэлбэрийн хувьд эрүү шүүлт гэж харагдах үйлдэл бүр эрүү шүүлт биш байдаг. Харин манай улсын хувьд учруулсан зовинол, шаналлын хэр хэмжээ нь эрүүдэн шүүсэн мөн эсэхийг тогтооход хамааралгүй (Энэ талаар бас өөр нэг нийтлэл дурдсан. Эндээс дэлгэрүүлж уншаарай). ЭШУСН-ийг одоогийн хувилбараар нэрлэж, хуульчлах нь практикт ЭШЭК-оор хориглосон бусад үйлдүүд, тухайлбал, хэрцгий, хүнлэг бус, хүний нэр төрийг доромжилсон бусад харьцааг хязгаарлахад чиглэгдсэн үйл ажиллагааг Комисс явуулахад бэрхшээл, эргэлзээ үүсгэж болзошгүй. Жишээлбэл, гадаадын иргэний ажиллуулдаг хүүхдийн асрамжийн газарт эрүү шүүлтийн чиглэлээр ажиллах мандатын хүрээнд шалгалт хийх хууль зүйн боломжгүй болно. Учир нь асрамжийн газрыг төрийн албан хаагч ажиллуулаагүй, мэдүүлэг авах зорилгоор хүүхдүүдийг зовоож, шаналгах, дарамтлах үйлдэл бараг гарахгүй, харин тэнд хэрцгий, хүнлэг бус харьцаа, шийтгэл байж болно. Сэтгэцийн эмнэлэг, цэргийн анги нэгтгэлүүдэд үйл ажиллагаа явуулахад ч ийм асуудал гарна. Олон улсын эрх зүйн баримт бичгүүдэд энэ бүтцийг NPMT (National Preventive Mechanism against Torture) гэж товчилдог нь хууль зүйн бүтэн нэр томъёо биш болохыг анзаарна уу. ЭШУСН-ийг ЭШЭК-д заасан бүтэн нэршлээр нэрлэх нь үндэсний эрх зүйн хязгаардагмал зохицуулалтаа олон улсын эрх зүйн тодорхой, дэлгэрэнгүй зохицуулалтаар өргөжүүлэх боломжийг олгоно.

Шинэчилсэн найруулгын төслийг техник талаас нь сайтар хянах биз ээ. Нэр томъёо, агуулгын давхцал, сул үг цөөнгүй харагдана. Тухайлбал, уг төслийн 9 (Комисс Монгол Улсын Их Хуралтай харилцах) болон 17 (Монгол Улс дахь хүний эрх, эрх чөлөөний байдлын талаарх илтгэл) дугаар зүйлүүд агуулгын хувьд давхцах аж. Жижиг, чимхлүүр өөр хэд хэдэн зүйл хэлмээр байвч саналаа гол асуудлуудаар хязгаарлалаа.